欢迎您来到济南律师网! 今天是
济南律师网
  •  

字号:   

师广波-刘某诉某财政部门履行监管职责纠纷案

浏览次数: 日期:2013年11月12日 13:49

刘某诉某财政部门履行监管职责纠纷案
——财政部门审批的资产评估机构是否具有房地产估价资格

一、当事人名称
上诉人(原审原告):刘某
被上诉人(原审被告):某财政部门
被上诉人(原审第三人):某资产评估公司
二、案情简介
2008年,在刘某所涉房产继承纠纷诉讼中,法院指定了某资产评估有限公司(下称“评估公司”)对涉案房产价值进行评估。刘某认为该评估公司评估房产价值超越其执业范围,遂请求审批该评估公司的某财政部门履行监管职责,该部门答复认为该评估公司具有房产价值评估资格。刘某遂提起行政诉讼,诉请撤销某财政部门对其作出的答复,并诉请责令该财政部门对某评估公司违法行为进行监管。经过某区人民法院和某市中级人民法院审理,2011年3月,最终判决驳回原告诉讼请求。
三、诉辩主张
(一)一审情况
原告刘某诉称:国务院令第412号第110项规定“房地产估价机构资质核准的实施机关为县级以上地方政府房地产行政主管部门”;全国人大“关于司法鉴定管理问题的决定”第三条规定司法鉴定资质由“司法行政部门主管登记管理工作”。某评估公司仅有财政部门颁发的资产评估资格证书,证书记载的评估范围中没有列明房产,出具的评估法律依据是财政部财会(2001)1049号批复,因此其评估房产价值的执业行为属于行政许可法第八十条规定的“超越行政许可范围进行活动”。
某财政部门辩称:其系资产评估机构法定监督管理部门,具有作出被诉答复行为的主体资格和权限,且答复行为符合法定程序。《资产评估机构审批管理办法》第四条规定,“资产评估的范围主要包括:各类单项资产评估、企业整体资产评估、市场所需的其他资产评估或者项目评估。”根据上述规定,房产评估作为各类单项资产评估的内容之一,应属于资产评估机构的业务范围。因此,作为依法审批成立的资产评估机构,某评估公司受地方法院委托从事房产评估业务,完全符合相关法律法规和政策规定,并未超越行政许可范围。
评估公司辩称:其评估原告房产价值是受法院委托,与原告没有利害关系,评估房产价值属于其执业范围。
(二)二审情况
上诉人刘某上诉称:1.《城市房地产管理法》规定房地产交易实行估价制度,估价机构由县级以上房产管理部门审批设立,被上诉人的行为违反《城市房地产管理法》的规定。2.被上诉人审批设立的资产评估机构从事房产价值评估业务,说明其从事房产价值评估机构审批行为,违反了《行政许可法》的规定。3.《资产评估机构审批管理办法》规定资产评估机构可以从事单项资产评估业务,属于违反国家规定增设行政许可。4.《财政部关于资产评估机构从事房地产评估业务有关问题的批复》(财会〔2001〕1049号)仅是财政部对下级单位具体请示的答复,不能作为被上诉人实施行政行为的依据。因此,原审认定事实不清,适用法律错误,请求二审法院纠正一审判决。
被上诉人某财政部门答辩称:1.其行为与《城市房地产管理法》无关,也没有违反《城市房地产管理法》的规定。某评估公司系其依法设立的资产评估机构,该部门有权对其实施监督管理。根据上诉人的申请和反映,其对该评估公司的行为进行了审查,并依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)、《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2004]16号)、《资产评估机构审批管理办法》(财政部令第22号)等资产评估机构审批管理相关的规定,作出被诉行政行为,该行为并不涉及《城市房地产管理法》的规定,与《城市房地产管理法》无关。2.其只是依法实施资产评估机构行政许可项目,并没有实施房地产评估机构行政许可项目,其行为符合《行政许可法》的规定。3.《资产评估机构审批管理办法》是为实施国务院令第412号设定的行政许可项目而作出的具体规定,并没有增设行政许可。4.《财政部关于资产评估机构从事房地产评估业务有关问题的批复》(财会〔2001〕1049号)明确指出单项资产包括房地产。财政部是其上级主管部门,其作为下级部门严格执行上级规定和政策,是进行有效行政管理的要求,其以财政部明确的相关答复和说明为依据之一,认定某评估对房产进行评估没有超越行政许可范围,合理合法,上诉人上诉理由不能成立。
被上诉人某评估公司答辩意见同一审。
一审法院认为:财政部门审批的资产评估机构受法院委托,评估涉诉房产的价值并未超越许可范围,被告答复证据充分,程序合法,判决驳回原告诉讼请求。
二审法院认为,某评估公司系被上诉人依法审批的资产评估机构,其受人民法院委托对涉诉房产进行价值评估没有超越行政许可范围。被上诉人作出答复认定某评估公司对上诉人涉诉房产进行评估没有超越行政许可范围,事实清楚,证据确凿,适用法律法规正确,依法维持一审判决,驳回上诉人上诉请求。
四、律师评析
目前,我国存在房地产估价机构和资产评估机构这样两类价值评估机构,前者由房产管理部门审批设立,后者由财政部门审批设立。从两类机构评估的范围来看,房地产估价机构的评估范围限定为房地产,除房地产外的其他对象的价值不属于其评估的范围;根据资产评估机构营业执照和评估证书登记的内容来看,其评估范围包括各类单项资产评估、企业整体资产评估、市场所需的其他资产评估或者项目评估。财政部门审批的资产评估机构是否有资格评估房地产的价格,在现实中引起不少冲突。
本律师认为,资产评估机构与房地产估价机构都属于价值评估专业机构,其实际执业领域也存在交叉,在目前行政管理体制下,不能以其中一方的评估范围来否定另一方的评估范围。正如全科医生和专科医生,全科医生可以诊治各个系统的疾病,而专科医生仅诊治某类疾病,不能因为专科医生诊治了某类疾病,该疾病就不再属于全科医生的执业领域。因此,财政部门审批的资产评估机构具有对房产价值进行评估的资格。
(一)资产评估机构营业执照和资产评估资格证书等证照,都明确记载其评估范围包括单项资产。房产作为一独立存在的物质资源,具有确定性和唯一性,属于单项资产的范围。
(二)财政部门审批资产评估机构资格属于《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》(国务院令第412号)规定的行政许可项目。国务院令第412号规定了两种行政许可项目,一种是该决定予以保留并设定为许可的500项审批项目,其中第110项为县级以上地方人民政府房地产行政主管部门实施的房地产估价机构资质核准项目;另一种是该决定明确规定“依法继续实施”,“由法律、行政法规设定的行政许可项目”。根据《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》(国发[2004]16号)明确规定,“资产评估机构设立审批”的设立依据是《国有资产评估管理办法》(国务院令第91号),可见该项目是“行政法规设定的行政许可项目”,应“依法继续实施”。因此,“房地产估价机构资质核准项目”与“资产评估机构设立审批项目”都属于国务院令第412号规定的行政许可项目。
(三)《资产评估机构审批管理办法》(财政部令第22号)明确规定资产评估机构评估的范围包括各类单项资产。财政部令第22号是目前财政部门开展审批资产评估机构具体工作的法律依据,也是财政部门对评估机构进监管的主要依据。该办法第四条规定,“资产评估的范围主要包括:各类单项资产评估、企业整体资产评估、市场所需的其他资产评估或者项目评估。”根据上述规定,房产评估作为各类单项资产评估的内容之一,属于资产评估机构的业务范围。
(四)《财政部关于资产评估机构从事房地产评估业务有关问题的批复》(财会〔2001〕1049号)明确指出,具有省、自治区、直辖市人民政府国有资产行政主管部门颁发的资产评估资格证书的资产评估机构,可以接受委托,从事国有资产评估业务,也可以从事非国有资产的评估业务,其评估业务范围包括企业整体资产和单项资产,单项资产包括房地产、流动资产、机器设备、无形资产等。
(五)资产评估机构是受人民法院委托对相关房产进行评估,说明人民法院认可舜天信诚评估房产的资格。而且在资产评估业务实践中,财政部门审批的资产评估机构一直在从事房产评估业务。
造成本案中这种冲突的根本原因在于估价机构的多头管理,在于国家法规冲突,政出多门。深层次的原因,则在于我国与西方国家资产评估机构产生的背景不同,我国资产评估机构产生是由政府直接推动的,各专业中介估价机构大多从创办之日起,就挂靠在政府部门,导致多部门分割管理,分业经营的现状。房地产估价机构由房产部门审批管理,资产评估机构由财政部门审批管理,两种估价机构执业范围存在交叉和冲突。
对于政府而言,其是为了实现公共利益而行使公共权力的机构,公共性系政府最鲜明的特性,政府不应有其自身的利益诉求,不能滥用公共权力来实现本部门的利益。但是,不可否认的是,政府作为公共组织,具有组织的一般特征,即会形成自我意识并为本部门获取利益。在市场监管体系中,政府部门作为规则的制定者与监督者,掌控着公共权力,便有可能利用手中的权力为本部门谋取私利。对“有益”的事项互相争夺,对“出力不讨好”事项互相推诿,导致“立法部门化”、“部门利益法定化”等部门争权夺利现象频频发生。如本案中涉及的估价机构资格审批,对作为审批机关的政府部门而言,完全可以通过统一行使审批权、统一估价机构管理体制等方式来管理,但因估价机构监管是一项高高在上的“权力”,也是一项“有利可图”的差事,相关部门纷纷通过各种方式为自己划定“势力范围”,而这导致了本案中的乱象,既影响行政管理效率,也影响各种估价机构正常的市场执业秩序,而需要估价机构服务的其他市场主体则更迷惑于该选择何种估价机构。
在我国目前市场中,存在着国土资源部的土地估价师、矿业权评估师,建设部的房地产估价师,中国保监会的保险公估人,财政部的资产评估师、发改委的价格鉴证师,劳动和社会保障部的二手车评估师,另外还有森林资源、珠宝、知识产权等专业估价机构,从专业角度看,估价机构业务分工精、细、专,有利于提供更好的估价服务,但若多头管理、交叉监管,则必然带来市场秩序的混乱。
因此,解决本案中问题的根本出路在于完善行政管理体制改革,科学调整部门职能,统一估价机构的审批和管理部门,统一估计机构监管立法,建设统一的估价机构管理平台,对各机构的执业范围从更高的立法层级上进行明确划分。
从律师代理行政案件的角度来看,每一个行政案件都与具体行政管理职能相关,不同的行政机关依据不同的法律法规作出的不同行政行为,除涉及一般的行政法律原则、规则外,更涉及非常专业的行政法规、部门规章等行政执法类规定。作为律师,难以对所有行政机关的行政职能、业务种类、行政行为构成等情况都有了解、熟悉,当代理专业性较强的行政诉讼案件时,需要通过各种途径充分认识、了解、熟悉被诉行政行为、行政部门职能、相关行政立法等各方面情况,以提出与案件更切合的、针对性更强的代理思路,为委托人争取最好的诉讼结果。


                           评析律师:师广波
                           山东众成仁和律师事务所

所属类别: 典型案例(行政)

该资讯的关键词为:

地址:济南市槐荫区刘长山路24号 邮编:250022  联系电话:0531-87028607 E-mail:jinanlvxie107@126.com
页面版权所有:济南市律师协会 鲁ICP备05022171号 技术支持:中企动力