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行政听证制度的立法现状与完善

浏览次数: 日期:2013年11月13日 13:29

    
山东省济南市                            行政类2号

 

行政听证制度的立法现状与完善

山东金诚诺律师事务所    丁肇鑫


浅谈我国行政听证制度的立法现状与完善

    行政权具有易扩张性和侵犯性,如不加以制约,就容易损害相对人的合法权益,为此各国都在努力探索控制行政权的办法。通过程序正义来实现实质正义,即为行政机关设定更多的程序义务,赋予行政相对人更多的程序权利,无疑是避免行政侵权的具有实际效果的办法。
一、行政听证制度概述
   (一) 行政听证的概念
   听证并非仅仅是行政法领域内的一个法律制度,“听证”来源于英国普通法中自然公正原则的内容“听取另一方证词”,是指“任何参与裁判争端或者裁判某人行为的个人或机构,都不应该只听取起诉人一方的说明,而且要听取另一方的陈述;在未听取另一方陈述的情况下,不得对其施行惩罚”。 听证最早适用于司法领域,称为司法听证,后来议会为了使立法更趋于合理和完善,便邀请与立法有关的利害关系人、法学专家等发表意见,后来逐步形了立法听证。20世纪初期,随着行政权的不断膨胀,行政机关获得了广泛的自由裁量权,为了更好的监督和限制行政权,听证开始在行政领域正式运用,它表现为当行政机关的决定对行政相对人有不利影响时,必须听取行政相对人的意见,不能片面认定,剥夺对方为自己辩护的权利,此即我们常说的行政听证。
    关于行政听证的定义,学者们有着不同的表述。一种观点认为,听证是行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定前,由行政机关告知决定理由和听证权利,行政相对人有表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据的程序所构成的一种法律制度。 还有的观点认为,行政听证是指行政机关在制定法规、规章或做出具体决定时,广泛听取利害关系人意见的程序。 第三种认为,听证是指行政机关在作出影响行政相对人合法权益的决定时,就与该行政决定有关的事实及基于此的法律适用问题,提供申述意见、提出证据的机会的程序。
   (二)  行政听证的理论基础
 关于听证的理论基础,学界观点不一。有人认为行政听证制度来源于英国普通法中的“自然公正原则”;而美国宪法所确立的“正当法律程序”使其进一步深化,这种程序要求在行政领域内实行通知、听证、当事人理由之申辩三项程序,而听证程序是其核心内容;在大陆法系国家,依法治国行政法制理论进一步扩展了行政听证的理论基础,成为其理论来源。
    1、英国的自然公正原则
西方有关听证的思想源远流长。英国普通法中“自然公正原则”一般被认为是西方行政听证制度最早的法律渊源。自然公正原则在适用上有很大的灵活性,其具体内容随情况的变化而变化,但它包含了两条众所周知的基本程序规则:(1)任何人不能作为自己案件的法官;(2)任何人在行使可能使他人受到不利影响的权力时,必须听取对方意见。在这两项基本的程序规则中,前者派生出回避、裁判、司法审查等一系列制度;而后者则派生出公民在合理的时间之前得到通知的权利,了解行政机关据以作出行政决定的理由和根据的权利,以及公民有为自己辩护的权利,其直接构成了行政听证的法哲学基础。
    2、美国的正当法律程序原则 
    美国法源于英国法,美国“正当法律程序”则可追溯到英国的普通法原则以及英国1215年《自由大宪章》,它的“正当法律程序”理论深化了英国“自然公正原则”这一法理基础。美国宪法修正案第5条规定:“未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产。”宪法修正案第14条又规定:“任何州不得未经正当法律程序而剥夺任何人的生命、自由和财产。”可见,正当法律程序,不仅适合于联邦政府,而且适用于各州政府。 其基本含义就是公正的行使权力。即剥夺私人的生命、自由或财产时,必须听取当事人的意见,当事人具有要求听证的权利。
     3、大陆法系国家依法治国理论
 欧洲大陆法系国家在借鉴、吸收英美法理论和制度的优秀成果的基础上,从依法治国理论出发,肯定了公民在行政机关作出影响自己合法权利的决定前,依法享有申请听证的权利。以德国为例,德国最初的依法治国理论被称之为形式上的依法治国理论,其依法行政原理认为:行政权发动时,只要形式上依照法律即可;如果行政权的发动违反了法律,对行政相对人造成利益损害,除了行政机关自身纠正以外,只要允许行政相对人提起行政诉讼即可达到法治主义的目的。 因此其依法行政的重点放在行政权接受事后的司法监督方面。第二次世界大战后,德国、日本等国除了借鉴英美法理论和制度外,都从民主宪政的整体性高度出发,推断出公民享有法律上的行政听证请求权。
    4、我国行政听证制度的法理基础
虽然我国没有就自然公正原则和正当法律程序作出明确的规定,但人民主权原则为我国行政听证制度提供了正当且十分深厚的法理基础。我国宪法第27条第2款明确指出,“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”“倾听人民的意见和建议,接受人民的监督”的规定,为构建我国的行政程序制度指明了方向,为我国以后建立健全行政听证制度奠定了宪法基础。
     三、我国行政听证制度的立法现状及存在的缺陷
    (一)我国行政听证的立法现状
    目前我国共有四部法律明确规定了行政听证制度,分别是《行政处罚法》、《立法法》、《行政许可法》、《价格法》。
1、行政处罚法
我国在1996年通过的《中华人民共和国行政处罚法》首次确立了行政听证制度。 但是仍然存在着以下几点不足:第一,适用范围过于狭窄。仅适用于责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大额罚款等涉及经济的行政处罚,而将对于相对人影响最大的限制人身自由处罚排除在外;第二,对于听证笔录的法律效力未能明确;第三,未能确立职能分离原则,没有规定听证主持人的独立地位及职责,以及利害关系人或第三人参加听证的权利。
 2、价格法
1997年12月29日通过、1998年5月11日起实施的《中华人民共和国价格法》在很大程度上发展了听证制度,它将听证的适用范围拓宽到政府定价行为领域。
 3、立法法
2000年通过的《立法法》明确将听证扩展到行政立法领域。该法规定了法律、行政法规、行政规章的起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见,可以通过座谈会、听证会、论证会等多种形式来听取意见。
 4、行政许可法
2003年颁布的《行政许可法》,是继《行政处罚法》以来又一部有关行政行为的专门法律,在该法的第四章第四节中明确规定了听证条款。 同时在第47 条则规定“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的,行政机关在作出行政许可决定前,应当告知申请人,利害关系人享有要求听证的权利。” 它保证了听证正确实施的合理程序。在其后的第48 条则规定了行政机关必须根据听证笔录作出最后行政许可决定这一制度要求。这些规定较前几部法律对于听证的规定更加具有操作性和可行性,更有利于从行政程序上保证行政听证程序的公正和民主。
   (二)我国行政听证制度存在的缺陷
1、行政听证程序适用范围较窄
根据我国现行法律规定,听证的适用范围过于狭窄。我国行政听证制度只适用于行政立法、行政处罚、行政许可、政府指导价和政府定价的确定、环境影响评价,对于行政强制、行政征收、行政征用、行政给付等其他行政处理行为,以及除行政立法以外的其他抽象行政行为都没有规定行政听证程序的适用。
2、听证主持人缺乏独立的法律地位
听证程序能否顺利进行,程序是否公正,很大程度上取决于听证主持人。作为在整个听证过程中均发挥重要作用的听证主持人来说,应具有中立性与公正性的特征,但我国目前还没有一支专业的行政听证主持人队伍,听证主持人一般由行政机关的指定的非本案的工作人员担任。
3.听证程序参加人范围过窄
行政听证参加人包括听证主持人、调查人、当事人和其他利害关系人及其代理人。但就我国目前的情况而言,听证参加人的范围还是过于狭窄。《行政处罚法》中规定参加人包括听证主持人、调查人和行政处罚的相对人,也就是说只有处罚的相对人才有权申请听证,成为听证当事人。
4、行政听证笔录效力不明确
听证笔录就其内容而言,是对听证过程中行政机关和当事人的陈述、举证、质证、拟作出行政决定的理由和依据的全面、客观的记载,是做出行政决定的依据,是确定行政机关是否听取当事人的陈述与申辩的凭据,其法律效力是听证笔录的命脉,是听证制度中的核心问题。然而现行有关听证的法律除《行政许可法》外,都没有规定听证笔录对作出行政决定的约束力。
四、我国行政听证制度存在弊端的原因分析
(一)规范行政听证的法律法规不完善
我国目前的行政听证制度的立法是分散性的立法模式,既没有制定统一的行政程序法典,也没有单独制定行政听证法来专门规定听证制度。有关听证制度的规定分散于各单行法律文件中。分散式的规定虽使行政听证程序具有针对性,但这种立法模式从实践上看弊大于利。
(二)重实体、轻程序的法制观念根深蒂固
我国没有程序至上的传统,政府机关普遍存在不重视程序的现象,他们重视的是行政行为的实质性内容及其后果是否合法。而不关心程序是否合法。 在社会公众甚至包括个别行政执法人员看来,所谓遵守法律就是指遵守实体法,程序法律意识极度淡薄,违反程序法不认为是违法,对程序公正尚未有足够的重视。这种重实体、轻程序的观念的普通存在,便造成了无视行政听证程序的独立价值,无视听证程序的法律规定,
(三)公民的权利意识薄弱
虽然我国法律明确规定了公民享有陈述权、申辩权、要求举行听证的权利等,但是我国公民的法律主体意识和权利意识却显得比较薄弱。
五、我国行政听证制度的完善
   (一)逐步扩大行政听证程序的适用范围
  目前,我国行政听证程序的适用范围过于狭窄,应适当扩大听证程序的适用范围。笔者认为,我们可以借鉴国外的做法,从以下两个方面来逐步扩大听证程序的适用范围:
首先是将听证程序适用到其他具体行政行为。 具体行政行为,是指行政机关在行使职权过程中对特定公民、法人或者其他组织的合法权益产生影响并能够产生相应法律后果的行为。但是目前我国听证程序仅限于行政处罚和行政许可两个具体行政行为,而放弃了对其他行政行为的监督和救济,这显然不符合公平行政的要求,与听证制度本身要求也不符。在扩大听证制度适用范围时,还必须注意区分不同种类的具体行政行为,分别予以规定。原则上,应当将所有可能侵犯相对人已有权力的不利行政行为,都应纳入听证范围,如行政裁决、行政强制、行政收费及其他设定义务的行为。而对于授权性行政行为,如许可、登记、批准等行为,则应以该类行为是否侵犯申请人“合法期待”为标准确定是否适用听证,对更换、续展、年检等申请予以拒绝的行为,应赋予当事人要求听证的权利。
其次将听证程序扩展到抽像行政行为。 抽象行政行为是行政机关针对非特定主体,依职权制定的具有普遍约束力、可以反复适用的规范性文件的活动。抽象行政行为的听证与具体行政行为相比,抽象行政行为针对的对象是不特定的,具有普遍约束力而且可以反复适用。一旦不公正、不合理的法律、法规和政府规定的出台,产生的危害将是普遍而长远的,给社会造成的危害性也更大。因此,将抽象行政行为排除在听证程序之外,显然是欠妥的。
   (二)建立健全听证主持人制度
听证主持人,是指依法组织、领导听证程序的法制机构或者行政工作人员。 听证主持人作为驾驭听证运作过程、举证和质证听证活动进行的指挥者,对于听证会的公正、顺利举行发挥着举足轻重的作用。具体可以从以下两方面来展开:
第一,要逐步建立一个专业化、职业化的行政听证主持人队伍以就要以现有各级人民政府法制机构为依托。这是由政府法制机构的独立性决定的,也是由我国国情决定的。
第二,借鉴美国行政法官集中使用制度,逐步建立起我国的听证主持人的资格考核制度。在美国,听证实行的是一种行政法官制,何谓行政法官? 就是指在美国行政机关中一种特殊的可以行使准司法型听证权的行政人员,该类行政人员是通过文宫事务委员会从所有具有律师的资格、具有丰富的法律实践经验的人中所选取的。 在美国要想成为一名行政法官,通常需要具备以下两个条件:首先必须是要有律师的资格并且是要具有一定的行政工作经验:其次该人员必须通过了文官事务委员会考试。我国应该设立专门的行政听证管理局,对听证主持人进行集中统一的管理,并对其资格进行评定,逐步建立一支相对独立、稳定的行政听证主持人队伍。
    (三)明确行政听证申请人的范围
 我国行政听证程序的听证申请人范围过窄,从现行行政听证立法看,《立法法》第58条规定:“行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见”,对于有关机关、组织和公民并没有明确规定,范围模糊,且对于他们应该如何提出申请也并未提及。
我们可以建立听证第三人制度。除了行政管理相对人以外,利益间接受影响的第三人,也可以参加听证。
   (四)确立案卷排他原则
听证制度体现行政机关听取公众的意见,因此要重视听证笔录在行政机关最后做出行政决定时的效力,而不能只是注重举行听证的表面形式,却不关心其听证最后的效果。
我国的听证程序引入案卷排他原则时,并没有作出明确详细的规定。那么要如何确立听证笔录作为行政机关作出行政决定的唯一依据呢?第一,对于听证会上所获得的观点、意见和证据,应是行政机关作出行政决定时必须考虑也是唯一可以考虑的观点,对于听证会以外的其他证据、观点和意见,不得作为行政机关作出行政决定的依据,这点应该在案卷排它制度中得到明确规定;第二,对于听证会结束后的事实和证据,行政处罚主体认为证据不足,应当依法调查取证, 但这些证据应当给予受处罚人质证的机会, 即行政机关应当告知相对人有要求重新听证的权利;第三,必须将听证笔录的效力、内容、格式、保管要求、核实程序用立法的形式进行明确的规定,以保证听证笔录真正地发挥其“行政处罚唯一依据”的作用。
    结   语
行政听证制度是行政程序法的重要内容,作为一种新生事物,虽然我国行政处罚法和行政许可法等相关法律已经对其作出规定,也在实践中发挥了一定的作用,但由于引进我国的时间较短,仍然还存在许多不足。造成这种不足的原因是多方面的,既有观念上的原因,也有制度设计层面上的原因,还有待于我们进一步的完善,以发挥其监督行政权,保障公民合法权益的作用。参考文献
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