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火车实名制的法律制度完善

浏览次数: 日期:2013年11月13日 12:01

    
山东省济南市                            民事类2号

 

 

火车实名制的法律制度完善

山东德衡律师事务所    徐相华


火车实名制的法律制度完善
  前言:从“储蓄实名制”、“自行车实名制”、“手机实名制”,到“腾讯QQ群实名制”、“博客实名制”,再到“火车实名制”,伴随着公众的不安及舆论的质疑声,“实名制”这个词在当下迅速流行起来。但“实名制”是公众期待的“济世良方”吗,“实名制”到底隐含着多少社会改革成本或暴露了多少法律制度中的缺陷。我国现行的实名制花样繁多,层出不穷,通过对我国目前多样实名制的法理学分析,看实名制的存在是否有法理上的依据。力图证明在我国实际情况下,实名制的实施应与相关的法律制度配套,才能真正发挥作用再次,制度分析离不开法理学的基本问题的研究,本文主要分析火车实名制的可行性。其次,通过部门法哲学的研究方法一语义分析方法、价值分析方法、反思方法,结合我国当今现状及未来发展,探求该制度的进一步落实与完善,以实名制为契机,促进我国现有法律体系的完善和统一。
一、火车实名制的概述
  随着2012年元旦起,全国所有旅客列车车票实行实名制,至此我国火车票实名制制度正式实施。所谓火车票实名制是指乘客在购买火车票与乘坐火车时,需要登记、核查个人的真实姓名和身份的一种制度。在2010年的春运,广铁集团、成都铁路局开始试行火车票实名制。2011年6月1日,动车组开始实行火车票实名制。至2012年元旦起,车票实名制在全国范围内的所有旅客列车实行。
(一)火车实名制制定的现实意义
1、春运等运输高峰期铁路运输供需严重失衡下乘客“一票难求”的现实窘境
  中国大陆在每年农历春节前后发生一种大规模的交通运输压力的现象——春运。春运期间客流量非常大,每年的春运客流量都超过大陆人口总数,有十多亿人次,被称为人类历史最大规模的迁徙之一。在铁路系统的春运中,产生一个非常严重的问题就是“一票难求”。有人提出,这个难题归根结底是由于没有实行火车票实名制。随着我国社会经济的快速发展,公众的出行需求也一直在快速增加,而总体的客运发展却相对滞后。铁路客运市场供需矛盾一直紧张,特别是在春运等黄金周期间,旅客“买票难”的现象屡见不鲜。票贩的出现更使旅客购票难上加难,并搅乱了铁路客运市场,严重损害了旅客的乘车权益。推行火车票实名制可以有效遏制倒票、贩票等违法行为,是缓解“买票难”的有效办法。
2、票贩、“黄牛党”泛滥下火车票交易市场的混乱不堪
  票贩利用了各种条件和手段,将火车票以非正常途径获取并以高价出售给乘客。由于买票难现象的存在及消除的难度之大,无奈的乘客们只好从票贩子手上买上那张“高昂又沉重”的车票。这种交易行为,严重地破坏了火车票交易市场的应有秩序,损害了铁路运输部门的形象,也侵害了乘客的乘车权利。打击票贩的非法行为,被视为实行火车票实名制的直接和主要目的。
3、社会治安管理尤其是铁路运输安全管理之急切呼唤
  从打击犯罪、净化旅行环境、保障公众安全角度来看,火车上人财物高度聚散,人员流动便利,治安监控难度大,铁路警力不足等原因,长期以来都是违法犯罪活动频发的场所。由于长期没有实名制,难以及时掌握旅客身份信息,因此在铁路治安上,事前防范工作往往存在着被动滞后的问题。由此可见,推行实名制,便于公安机关及时排查混藏在旅客中的违法犯罪分子。从这个意义上看,火车票实名制可以打击非法贩卖火车票的行为,并且对预防、减少和打击铁路沿线上的各种犯罪行为、保障乘客的人身安全、加强乘车管理有一定的作用。
(二)火车实名制实行的过程
  蔡茂松是最早公开提出火车票实名制设想的人。2003年7月10日,他在《火车票实名制契机已到》中建议实行火车票实名制,将购票人有关资料打印在车票背面,旅客进站登车时,凭其相关证件进行验证,以打击倒卖车票的现象。
  2008年3月全国人大代表陆琴把近30位代表签名支持的议案《关于实行实名制缓解铁路买票难的建议》正式提交,并在全国“两会”上有针对性地提出相关建议。同年“两会”上,全国政协港澳委员、中州集团投资有限公司董事长黄光苗等联名提案,建议铁道部、公安部、工信部联手推动实施火车票实名制。
  实际上,早在2003年,重庆火车站就采取了在车票背面填写姓名,再由车站派出所盖章,旅客持有效证件方可登车的“实名制”购票方法。2007年2月3日,由浙江省总工会牵头、上海铁路局等部门协商联合增开了专供外来务工人员乘坐的三趟“实名制专列”。2007年,厦门火车站也实行了火车票实名制,其下属的26家代售、代办点实行购票“实名登记”制,每卖一张火车票都要登记身份证,违者可能被关门。
  随后2010年的春运,广铁集团、成都铁路局开始试行火车票实名制。2011年6月1日,动车组开始实行火车票实名制。并在此基础上扩大实名制试点范围,从2012年元旦起,全国所有旅客列车实行车票实名制。而从2012年5月10日起,实名制火车票如果丢失可以挂失补办。
二、实名制的概念、性质和可行性分析
(一)实名制的概念和法律性质
1、实名制概念

  实名制是国家通过法律来规定公民必须履行某种义务的行为,从法律规则的内容角度来看,属于义务性规则。义务性规则具有三大特征:第一,强制性。义务规则通常具有强行性,违反义务性规则的主体常常要付出代价,即法律要做出否定性反应,这种反应是否定行为的合法性、做出处罚或责令为一定不利行为等。第二,必要性。第三、不利性。义务性规则虽然对他人和社会有利,对义务人确是不利的,是一种牺牲。就实名制本身来讲,顾名思义,就是真名实姓制度。但由于姓名重复或相近、相似的太多,为了避免混乱,往往都以一组号码代表。这种情况在美国称之为安全号码,在我国则称之为身份证号码。这组号码在一个国家是唯一的,对一个公民来讲是终身享用的,这组号码就是这个公民在本国的姓名代码。并以此为准广泛应用于存取款、则产登记、各种证件办理等。  
  综上,广义的实名制应当指一切涉及登记制度的,国家要求的不侵犯个人隐私前提下的对个人基本信息掌握及登记的法律制度。狭义实名制是指依据国家法律法规规定,服务使用者(包括自然人、法人或其他组织)接受国家公共服务时,应当登记使用者本人真实的身份资料信息的管理制度。
2、法律性质界定
  关于实名制的性质界定,在我国的语境下是一个比较复杂的问题。实名制调整的是经济关系,似乎属于私法领域。实名制又体现了国家对经济秩序的干预和管理,似乎又具有经济法属性。实名制多为几个部门共同制定并推行的,目的在于促进社会管理,因而似乎又具有行政法的性质。
(1)实名制民商法属性辨析
  从实名制所调整的法律关系来看,无论是储蓄实名制还是手机、网络实名制主要都调整的是民商事法律关系。通过对民商法概念的界定,可以得出清晰肯定的结论:民商法是调整作为平等主体之间的公民之间、法人之间、公民与法人之间的财产关系和人身关系的法律规范的总和。它调整的是平等主体之间发生的财产关系,也就是通常人们所说的横向的经济关系。实名制确实调整的是经济关系,可是从其调整主体来看,它所调整的明显不是平等主体间的经济关系。因此实名制不属于民商法范畴。
(2)实名制经济法属性辨析
  经济法,是指调整国家从社会整体利益出发对经济活动实施干预、管理或调控所产生的社会经济法律规范的总和,其宗旨是执行国家经济政策,实现社会公共利益。实名制符合这些特点,具有明显的经济法属性。具体来说,2000年4月1日国务院发布的《个人存款账户实名制规定》,由人民银行负责具体执行,已纳入《银行法》范畴。这说明储蓄实名制具有明显的经济法属性。从理论上来说,经济法与行政法的界限本来就是很有争议的,根据我国的现阶段法律部门划分,实名制将来也会因调整范围及调整主体间关系的不同而各异。就火车实名制而言,它兼具有行政法和经济法性质。其行政法性质体现为,火车实名制涉及一方主体为行政机关即铁路部门;火车实名制的实施一项重要目的在于整治“黄牛党”不法贩票行为,规范健康有序的旅客乘车秩序,从该角度分析,其具有一定的经济法性质。
(3)实名制的行政法属性辨析
  从实名制的立法主体来看,多为社会管理者。实名制多为几个部门共同制定并推行的,目的在于促进社会管理。因而似乎又具有行政法的性质。行政法以国家行政主体的设置及其职权行使为其调整领域,其宗旨是保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。
  实名制作为一种社会管理者对社会的监管手段,具有明显的行政法属性。首先,实名制所调整的法律关系是社会管理者与被管理者之间的权利义务关系;其次,实名制的所调整的主体,是管理者与被管理者;再次,实名制的宗旨在于保障国家行政职权的依法行使和行政管理相对人的合法权益不受行政机关的侵害。因此,实名制应归属于行政法法律部门。
(二)火车实名制的可行性分析
1、实行火车票实名制是一种社会公平和个人权利保障的需要
  在一个现代法制文明的社会里,公民的权利应该是公平的,每个普通的公民在法制规范的社会里都真正地享有和别人平等的权利和机会。然而,目前在我们国家公民出行乘坐火车的权利上,我们看到的却是一种社会管理制度不科学造成的不公平,垄断经营的铁路企业把运能不足变成一种手中的特权,变成一种社会交易的砝码。普通公民在这种现实面前乘坐火车变成了一种没有平等权利和尊严的选择,要么托人找关系买票,要么多花出高于定价的钱到票贩子那里买所需的火车票。尽管社会对票贩子深恶痛绝,公安机关投入大量的警力资源去打击票贩子,但是扬汤止沸,解决不了根本问题。因此为了保证公民平等的享有国家铁路资源的权利,就应该制定相应的制度并用法律加以完善。
2、实行火车票实名制既是保证铁路旅客生命财产安全的需要,也是保证社会治安管理和犯罪控制的需要
  安全是铁路运输生产的永恒主题。铁路是旅客和各种人聚集的公共场所,列车的流动和旅客的乘降使得铁路上的人财物流动性非常大,而且造成犯罪嫌疑人流窜性强,案件调查取证的条件难,破案的难度大。究其原因,铁路这种全国性的公共场所的社会控制程度非常低,铁路和社会对于铁路上的人员流动没有非常到位的社会管理制度。因此,实行火车票实名制不仅是保证铁路旅客的生命财产安全的需要,也是保证社会治安管理和犯罪控制的需要,有巨大的安全效益、经济效益和社会效益。同时,火车票实名制的实施,还可以对全国公安机关的网上追缉逃犯和犯罪侦查工作提供支持。
3、火车实名制的社会总收益大于成本
  从表面上看,实行火车票实名制,由于增加了乘客身份验证功能,需要对整个铁路售票系统更新,需要增加铁路检票人员,从而增加铁路部门的经济成本。但实行火车票实名制,节约了对消除票贩子、减少过去为打击票贩子而动用的大量警力。就节约警力和扩大就业的社会收益而言,要比铁路部门付出的成本大。因此火车实名制符合比例原则中的必要性原则和均衡性原则。
三、火车实名制实行中所面临的问题
(一)火车实名制度下的保护个人信息
1、个人信息网上遭抢注,法律责任如何界定
  最近很多乘客纷纷反映,在登陆www.12306.cn 网上购票时,发现自己的身份证号已经被人恶意注册,导致自己无法在网上买票。针对这一情况,网站客服称乘客可以使用亲友的身份证号注册来买票。此言一出,就引发网友的热议。为什么铁道部的网站出台了一套漏洞百出的系统,在不具备鉴别真伪能力的前提下,就让普通老百姓为网站的不合理设定而委曲求全。
从法律角度上讲,铁道部作为一个强势的企业,它在推行网上实名制售票后,其实相当于和普通的乘客强行签定了一个预期售票的格式合同。根据《合同法》规定,如果制定格式条款一方的当事人在条款中免除自己的责任或者减轻自己的责任,加重对方的责任,那么铁道部制定的格式条款应该无效,由此给乘客带来的损失应该予以赔偿。2011年12月21日,www.12306.cn 网站又针对网上个人信息遭抢注一事,给出了新的解决办法:如果电脑提示个人信息已经被抢注可以填写“铁路客户服务中心用户身份核对申请表”,并附有本人近照、有效身份证件正面和背面照片,以电子邮件的方式发回到网站,等待处理结果。遗憾的是,这个新出台的解决办法并没有给焦急等待购票的消费者任何时间上的承诺。而且,网站上也明确写着“不担保申请人所提供的身份信息一定被注册”。由此可见,铁道部出台的这个解决办法的实际意义有多大,它解决问题的期间有多久都是考验广大乘客耐心和信心的未知数。
2、个人信息被泄露,法律责任如何界定
  在火车票实名制下,个人的信息以网上注册、向售票窗口提供、电子邮件的形式提交给铁道部的相关部门。我们怎么能确保我们个人的信息不被泄露或滥用呢。对此,铁道部网站仅仅只是在网上象征性地做出如下声明:“网站承诺不会向您所使用服务所涉及相关方之外的其他方公开或透露您的个人资料(除非法律规定)。”那么这个声明背后承载的法律意义又有多大呢,这不得不成为一个值得我们每一个乘客都深思的问题。保护广大乘客个人信息不被泄露,铁道部对此做了哪些相关的部署呢。查阅网站上“客运法律法规及规范性文件”,发现上面并没有涉及保护乘客个人信息的任何规章制度。也就是说,网站承诺的保护公民的个人信息不受侵犯其实并没有法律上的效力。
  在这个法律空白的领域里,如果铁道部有关部门未能妥善保管乘客的个人信息并造成损失,这个责任该如何界定是个亟待解决的问题。实名制网络购票,就好比给传统的纸质客运合同插上了“电子交易”的翅膀。而在双方的实体权利义务关系并没有发生实质改变的情况下,这项电子交易制度的推出者,在合同双方占绝对强势地位的铁道部应该适用“谁推出,谁承担风险”的原则。
为此,我国在立法上应该明确铁道部有法律义务和责任保障旅客的个人信息不受侵犯,一旦泄露,它应当承担泄露个人隐私的责任,并对造成的损失给予赔偿。为保障一项制度的贯彻落实,它本身就必须要有惩罚性的责任条款,如果没有反馈机制,没有违约的惩罚性条款,一项制度很可能被架空、被束之高阁。在铁道部出台的实名制制度下,就应该有这样的责任条款。如果铁道部主观上过失或故意地泄露公民个人的信息,它要承担什么责任?如果因此给公民带来人身、财产或精神上的损害,铁道部该如何补偿?铁道部应该在什么期限内、以什么方式进行补偿?由铁道部的哪个部门受理此申诉?铁道部出现问题后,该采取什么补救措施?以上问题均是完善火车实名制应考虑的基本问题。
3、保护个人信息的法律缺失
  实名制火车票票面上包含旅客姓名、身份证号码及二位验证码的个人基本信息,在推行实名制的时候,其实是在个人信息安全和公共安全之间去寻求一种平衡,是在个人信息安全做出一定让步的时候去保证公共安全。比如前一段时间,中国同学录网站以低廉的价格向他人出售网站登记用户的个人资料,某免费电子信箱网站也出售了200万免费电子信箱用户的个人资料。所以今天我国通过立法建立个人信息保护制度已经刻不容缓。
  无救济即无权利。个人信息保护如果没有有效的监督救济机制,那么实体法无论设计得如何完善,都可能成为空洞的许诺。所以在我推行火车实名制之时,最好能够出台《个人信息保护法》使得在推行的实践之中对于个人信息的安全进行最大的保护。
(二)火车实名的法律依据
  目前众多的实名制, 由于欠缺法律依据,注定了实践中生命力难以发挥预期效力。所谓法律依据是指,将个人或组织的具体行为(包括立法行为、行政行为、司法行为、个人或组织的行为)视为法律行为(或具备法律意义)的法律条文规定。2004年1月1日起施行的《居民身份证法》第14条规定,有下列情形之一的,公民应当出示居民身份证证明身份:(一)常住户登记项目变更;(二)兵役登记;(三)婚姻登记、收养登记;(四)申请办理出境手续;(五)法律、行政法规规定需要用居民身份证证明身份的其他情形。可见,只有法律、行政法规才能规定需要用居民身份证证明身份的其他情形,地方性法规、各类规章均无权强制要求公民出示居民身份证以证明身份。
  根据我国相关法律、行政法规的相关规定,国内强制要求公民出示、提交个人身份证件的情形有:《拍卖法》第41条规定的委托人委托拍卖物品或者财产权利的,《律师法》第10条规定的申请领取律师执业证书的,《法律援助条例》第17条规定的申请代理、刑事辩护的法律援助,《互联网上网服务营业场所管理条例》第23条规定的到互联网上网服务营业场所上网消费的,《旅馆业治安管理办法》第6条规定的到旅馆住宿的。
  除上述情形外,公民无出示居民身份证以证明身份的法定义务。目前,众多的实名制中,只有储蓄实名制有法律依据,即国务院制定的《个人存款账户实名制规定》这一行政法规,其它众多的实名制均没有法律依据。
四、国内外立法中的实名制
(一)亚洲国家有关实名制的规定
  在日本,移动通信业务的预付费用户要远远小于后付费的签约用户。尽管如此,日本运营商早在2000年就已经注意到预付费手机犯罪的问题,采取了行业联合管制的方法进行预防。2000年5月12日,日本5家移动运营商联合宣布了一项协议,规定新入网的预付费手机用户要向运营商提供真实的个人信息,移动运营商将手机送到申请书所记载的住所,取得姓名确认后方能获得。针对已经入网的用户,呼吁提供其住所、姓名等个人信息。此外,协议规定预付费手机用户应根据法律配合警察等司法机关,提供必要的信息。除了实施行业联合管制、对新入网的预付费用户实施新政外,日本各运营商还依据自身情况,有针对性地对已有的预付费用户也采取一定的管理措施。
  新加坡于2005年lO月也宣布从11月开始实施手机实名制。从2005年11月7日起,身份证扫描辨识系统就会遍布新加坡各卖场与通讯行,强制预付卡消费者登记个人基本资料:运营商将租用扫描仪,读取用户的身份证,发言人SingTel表示需要租借上万个这样的扫描仪。但他们表示不会将租借扫描仪的成本转嫁到消费者身上。很明显,这种电子注册的方式无论对用户还是运营商,都可以起到简化手续的作用,更有利于政策的实施。
(二)西方国家有关实名制的规定
  储蓄存款实名制是发达国家早已实行的一项金融制度,也是绝大多数发展中国家实行的金融制度。在美国,存款人在银行开户必须有美国的社会安全号,这个安全号是公民从出生到死亡都不变的,一旦用这个社会安全号开立了银行账户,账户持有人的所有存款利息及账户往来都由银行自动报送税务局。存款人可以在多个银行开户,但必须用社会安全号,因而无论你有多少账户,在税务局都能汇总个人的总收入,从而为个人报税、税务局核税提供根据。
  美国对非正常短信的监管不是要求发送方实施手机实名制,而是要求手机用户注册拒收垃圾短信。美国的这一政策是FCC在2004年3月提出的,它的根据就是2003年12月8日美国国会通过的“不要传我垃圾邮件”注册服务的联邦反垃圾邮件法案。该法案规定,所有商业性电子邮件发送者都必须提供有效的回复地址以及用户拒收方式,使用虚假身份、虚假回复地址或欺骗性标题等发送垃圾邮件都属于违法行为,同时也禁止通过侵入他人计算机等方式大批量发送垃圾邮件。该法案还授权美国联邦贸易委员会对那些不想收到任何未经请求的电子邮件的互联网用户进行登记注册,建立“不要垃圾邮件”用户清单。类似美国这种做法的还有英国、新加坡和我国香港地区。
  域外实行实名制的国家,从立法到实施监督直至执法等诸环节,对于公民隐私权的保护,不仅已凝聚起社会共识,且有足够的制度保障和救济渠道。据不完全统计,在世界范围内,个人数据保护立法始于瑞典1973年颁布的《数据法》,德、法、加、英、美等20多个国家或地区随后纷纷制定了本国这一方面的法律。特别是经济合作与发展组织1980年关于保护隐私和个人数据跨国流通指导原则与欧盟1995年个人资料保护指令的出台更是在国际上形成了重要的示范效应,日本也先后通过了行政机关利用计算机保护个人资料保护法行政机关保有的情报公开法在很大程度上撑起了防止个人信息被非法利用的保护伞。目前,我国尚未出台隐私权保护或个人信息保护法,隐私成为相关人员牟利的工具,却难以得到相应的惩处。而那些个人信息资料被泄露的公民,屡屡遭到商业推销等各种困扰,因此苦恼不堪。
(三)我国关于实名制的规定
1、存款实名制的规定
  2000年4月1日国务院发布《个人存款账户实名制规定》,在法律层面上确认了我国要实施存款实名制。
我国《宪法》第13条,《商业银行法》第29条以及《储蓄管理条例》第5条均规定了金融机构有为储户保密的义务(责任)。我国的《商业银行法》明确规定:“对个人储蓄存款,商业银行有权拒绝任何单位或个人查询、冻结、扣划。但法律另有规定的除外。”《储蓄管理条例》同样指出:储蓄业务必须遵循存款自愿、取款自由、存款有息、为储户保密的原则。
    对于保密义务除外情形的规定散见于《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》、《税收征收管理法》以及《行政监察法》等法律法规之中。如《民事诉讼法》第221条规定:“被执行人未按执行通知履行法律文书确定的义务,人民法院有权向银行、信用合作社和其他有储蓄业务的单位查询被执行人的存款情况,有权冻结、划拨被执行人的存款,但查询、冻结、划拨存款不得超出被执行人应当履行义务的范围。人民法院决定冻结、划拨存款,应当做出裁定,并发出协助执行通知书。”
2、网络实名制的规定
  杭州市2009年5月1日《杭州市计算机信息网络安全保护管理条例》互联网信息服务提供者建立并落实了以下安全保护制度和安全保护技术措施:提供电子公告、网络游戏和其他即时通信服务的,具有用户注册信息和发布信息审核功能,并如实登记向其申请开设上述服务的用户的有效身份证明。
中国国家工商总局2010年7月1日《网络实名交易管理暂行办法》通过网络从事商品交易及有关服务行为的自然人,应当向提供网络交易平台服务的经营者提出申请,提交其姓名和地址等真实身份信息。具备登记注册条件的,依法办理工商登记注册。
  文化部2010年8月1日《网络游戏管理暂行办法》网络游戏运营企业应当要求网络游戏用户使用有效身份证件进行实名注册,并保存用户注册信息。
  财政部2010年9月26日《互联网销售彩票管理暂行办法》彩票购买者利用互联网购买彩票,应当通过彩票发行机构的互联网销售彩票管理系统注册开设投注账户。投注账户仅限彩票购买者本人使用,账户信息包括彩票购买者姓名、有效身份证件号码、联系电话、交易记录、资金收付记录等。
3、手机实名制的规制
  手机入网实名制,是近年来根据社会发展变化新出现的一种实名制。2006年信息产业产部要求移动通讯运营商实行手机号码的实名制登记制度,即购买SM卡须出示有效身份证,其目的在于杜绝垃圾邮件和手机欺诈。
  中国在入世前后,花了很大力气对现行法律法规作了修订和调整。这也包括大众传播领域。国家广播电影电视总局第15号令,自2003年2月10日起施行《互联网等信息网络传播视听节目管理办法》。文化部审议通过《互联网文化管理暂行规定》自2003年7月1日起施行。目前,已经正式进入立法程序的中国首部《治安管理处罚法》草案涉及到举报短信内容。在草案中规定,通过信件、电话、计算机信息网络或者其他途径传送淫秽、侮辱、恐吓或者其他骚扰信息,干扰他人正常生活的,将处5日以上10日以下的行政拘留,情节严重的,处10日以上15日以下的行政拘留;可以并处200元以上1000元以下的罚款。
  据悉,目前信息产业部正在起草《通信短信息服务管理规定》,要求基础运营商对用户的有效身份进行登记,加强用户的实名制管理,实行手机号码的实名登记制度。可以预见,此举必将对发送非法短信者形成一定的威慑作用。
五、探讨我国火车实名制的立法方向及法律对策
(一)火车实名制法律目的
  法律的目的就是通过立法及法的实施应该达到的对社会主体行为进行规范和控制的目的。一个国家,一旦拥有了宪法,其他立法活动都应当以宪法为依据。因此,火车实名制的法律目的也应该如此,实现宪法第33条关于平等权的宪政目的,并使其落到实处。火车实名制正努力促进旅客的购票平等权和乘车平等权的实现。
(二)火车实名制法律架构
从立法的角度出发,以公民平等权保护为主旨对有关的火车实名制法律框架、立法利益协调、立法思路给予阐述。
第一,宪法。可以先由全国人大常委会行使宪法解释权对宪法第33条的规定做出法律解释。待宪法修改时,再将相关的条款纳入新宪法的正式条款。我国宪法应该增加和修改关于隐私权利保护的规定,也可以先由全国人大常委会行使宪法解释权对宪法第40条关于通信自由和通信秘密的规定做出法律解释。
第二,基本法律。实体法:民法应对侵犯旅客购票、乘车平等权的问题作出相应规定,并提供相应救济。行政法律法规应对违反相关行政法规规定的行为做出规定。程序法:刑事诉讼法应对网络实名制相关法律条款做出规定。民事诉讼法与行政诉讼法也需要对网络实名制相关法律条款做出规定。
第三,行政法规、地方法规、自治条例、单行条例和行政规章。行政法规对火车实名制和个人信息权利保护做出具体规定。地方法规可对网络实名制的施行作一些细化规定。
综上所述,我国的火车实名制在法律规制需要一个过渡性的安排。实行火车实名制的立法在法律法规层级上要求,至少必须由国务院制定相关的行政法规进行规定。
(三)立法思路及法律体系构建
火车实名制立法因为涉及国家铁路交通秩序的建立与规范,也涉及公民基本权利保护而需要得到高度重视。火车实名制的立法应当严格依据宪法的有关规定进行,不得任意进行限制或扩大解释。
当火车实名制以政府为主导推动立法时,在立法思路上要特别注意以下三点:第一,严格依据宪法与基本法律对政府权力和公民基本权利的规定,宪法与基本法律是检验社会秩序建立与完善的最高标准,任何利益协调机制的规范与限制都必须在宪法与基本法律规定的范围之内进行。第二,国家权力是人民当家作主的权力,立法者应当认真听取社会公众的立法意见和建议,鼓励和推动社会公众参与立法过程,体现利益相关人,特别是弱势群体的利益需求。第三,立法者、专家、利益相关者之间的互动。利益相关人是任何立法过程中都需要认真考虑的一个特殊群体,当这个群体处于弱势地位且要对他们的权利进行限制时,尤其需要认真地进行利益协调与权衡。
完善的火车实名制法律体系应当包括法律、行政法规和地方法规三个层面上的内容。具体应该包含以下几个问题:个人信息数据保护的规定;为保护他人利益、社会利益和国家利益或追查刑事犯罪的需要,依法查询公民个人信息的程序以及方式。其中, 前一个问题是火车实名制的前提条件, 只有解决了这个问题, 火车实名制的实施才具备了合法前提, 才能获得旅客的认可与支持。后一问题实旨在于达到一个目的即规范行政权力。
除制定相应的法律外,还应当适当制定部分行政法规来明确具体的操作程序,对法律中未能详尽规定的部分予以细化,增强火车实名制的可操作性;结合不同地区的实际情况,各地可以制定地方性法规以适应各地的不同情况。对于火车实名制与其他法律法规的衔接与冲突问题, 可以由有关部门出台相关司法解释予以解决。
(四)法律对策
1、制定专门法律法规
2004年1月l日起施行《居民身份证法》,就目前的法律规定而言,除该法第14条文规定的5种情形外(上述),公民无出示居民身份证证明身份的法定义务。也就是说,地方性法规、自治条例、单行条例、国务院部门规章、地方政府规章的立法主体均无强制要求公民出示居民身份证证明身份的立法权。目前,除了储蓄实名制是依据国务院制定的《个人存款账户实名制规定》这一行政法规,是有法律依据据的以外,手机、网络、火车等其它各类实名制均没有法律依据。
火车实名制无论是作为一项公共管理政策,或是作为一项部门立法,都应在经过国家正常的立法程序后为自己寻找可靠的法律依据。如果实名制一直作为一个有实无据的法律性规定执行,其性质难以判断,一旦发生纠纷,纠纷解决机制也值得质疑。
因此,制定有关实名制的单行法规势在必行。根据这类单行法规,可以明确实名制的实施范围,明确管理者和被管理者在实名制中的权利义务关系,可以使有关实名制的权利义务承担于法有据,使权利受到侵害时得到合法救济。
2.火车实名制应该与相关的法律法规配合实行
(1)对个人信息保护的法律规制
前文已经提及,直接规定或规范火车实名制的法律还尚未出台,鉴于目法律缺失的现状,建议全国人大常委会、国务院或者相关部委应该尽快出台相关法规,至少应该出台一部法规,针对火车实名制的旅客真实信息情况作出详细的规定,使火车实名制的实施具有法律上的依据。
此外行政部门应承担相应的义务,有效管理旅客信息,严格地对购票环境进行整治,特别是对“黄牛党”进行有效地进行治理,以利于维护旅客的购票、乘车平等权。由此,健全个人信息保护制度,为火车实名制提供配套运行保障也是立法改进应重点考虑的方面。
第一,加快个人信息保护立法。从国外来看,个人信息保护立法有两种模式:第一种是欧盟所采取的统一立法模式,即制定统一的个人信息保护法,由一个综合监管部门集中管理。其优点在于立法高度统一,统一监管可以协调政策,保持政策的一致性,形成统一的保护框架,对个人信息保护全面。缺陷在于立法高度抽象,内容具有不确定性。第二种是美国所采取的分散立法模式,即针对不同领域的个人信息保护制定单行法律,根据个人信息的具体内容,由相应的监管部门监管,其优点在于立法目的明确,内容具体确定,还可以区分信息敏感程度,灵活对待不同的信息,对敏感度高的信息采取强保护,对敏感度低的信息则保护措施可宽松一些, 局限在于不利于司法的统一。立足我国国情,宜采取统一立法模式,因为《个人信息保护法》已形成草案,进入审议阶段。当务之急是加快《个人信息保护法》出台步伐。使个人信息的保护真正做到“有法可依,有章可循”,使得火车实名制能够按照既定的规则有序进行。从而也是为手机实名制、网络实名制等制度的法律规制提供立法技术与经验。
(2)电子身份管理的法律保障建议
针对电子身份管理的特殊性,在网上订票确定签约、支付款额时是必经步骤,且涉及旅客的财产安全,可针对性的制定地方行政法规,专门解决电子身份管理实施中出现的问题。在互联网电子身份管理全国实施和推广前,应当完善《电子签名法》、《居民身份证法》等有关身份、数据的法律中对电子身份管理机关、适用范围、公民信息安全保障等内容作的规定,或者出台电子身份管理的专门性法律规范。
(3)对于火车晚点法律救济问题的法律规制
    现行《铁路法》第12条规定:“铁路运输企业应当保证旅客按车票载明的日期、车次乘车,并到达目的站。因铁路运输企业的责任造成旅客不能按车票载明的日期、车次乘车的,铁路运输企业应当按照旅客的要求,退还全部票款或者安排改乘到达相同目的站的其他列车。”九届人大二次会议通过的《中华人民共和国合同法》在“运输合同”一章中专门就客运合同作了规定,其中第299条明确指出,“承运人迟延运输的,应当根据旅客的要求安排改乘其他班次或者退票。”从上述规定来看,旅客因火车晚点所能获得的救济方法有两种,即退票和改乘其他班次。并且,这两种方式只适用于迟延发车行为, 对于迟延到达行为, 则无相应的救济性措施。
那么,在立法上的这种规定是否意味着立法者认为迟延发生行为比迟延到达行为对旅客的危害更大,故此只规定了迟延发车的民事责任,而对迟延到达行为却不予追究呢?这种认识显然不合常理,也有悖于立法精神。迟延发车与迟延到达系同一法律性质,二者都属于承运人的迟延履行行为。承运人因履行迟延而使火车未按约定的时间正点到达目的地的,无疑应当承担违约责任。但承运人因迟延到达目的站应承担的迟延到达的违约责任与迟延发车的违约责任在责任形式上有所不同,旅客不能请求适用退票、改乘其他班次等救济手段,此情况下可以考虑适用损害赔偿。具体的构成赔偿的要件、归责原则、赔偿主体及赔偿方式等方面的规定应结合《铁路法》、《合同法》的相关条文进步细化救济方法,以便完善火车实名制度的实施,使其优势得到最大化的发展。
六、结语
火车实名制本身,符合法治的要求,有助于实现法治的目标,但是不应对实名制操之过急,意图通过火车实名制来彻底解决贩票、倒票等各种问题。实名制实施的前提是必须有完善的个人信息保护制度。由于我国没有一个完备的个人信息体系。所以,在目前“中国”这个语境下,实名制的实施,不应操之过急。否则,火车实名制只是一纸空文,这将大大损害法律的权威,使实名制难以落到实处。
另一方面,火车票实名制试行是一个重大突破,是铁道部顺应民意和科技发展的趋势,推出的一个明智而且务实的改革举措,也为将来可能实行的全面实名制打下一个良好的基础,积累经验。目前而言,火车票实名制只是一种应急措施,但如果硬件、技术条件允许,可以研究是否能够将实名制常态化。希望由实名制引发的新问题,能够在试行中逐步解决,为全国性推广打下坚实基础。

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