欢迎您来到济南律师网! 今天是
济南律师网
  •  

字号:   

关于地方政府融资平台公司发行企业债券的梳理与思考

浏览次数: 日期:2013年11月13日 13:25

山东省济南市                         金融证券类1号

 

关于地方政府融资平台公司发行企业债券的梳理与思考

山东德义君达律师事务所    温霓慧


关于地方政府融资平台公司发行企业债券
的梳理与思考

正文:
地方政府融资平台公司(以下简称“城投公司”)发行债券的合法途径目前有四条:经国家发展改革委核准发行企业债券;在中国银行间市场交易商协会注册发行非金融企业债务融资工具;在上海或深圳证券交易所备案发行中小企业私募债;城投公司为上市公司的,还可向中国证监会申请核准发行上市公司债券。除少数债券品种如中小企业私募债、银行间债券市场非公开定向融资工具较为特殊外,大部分债券品种对发行条件的基本要求大致相同。由于国家发改委核准城投公司发行的企业债券居多,而且有关企业债券的规定也最为详细,因此,本文主要讨论报国家发改委核准的城投公司债券(以下简称“城投债“)的发行事项。
一、城投债的本质:很大程度上为设立了风险防火墙的地方政府间接融资。
《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(国发[2010]19号)中将地方政府融资平台公司定义为:由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥有独立法人资格的经济实体。城投公司基本职能为从事地方政府指定或委托的公益性或准公益性项目的融资、投资、建设和运营,实际承担的是政府某些重要的公共职能。尽管如此,国发[2010]19号文要求城投公司按照《公司法》的规定予以规范,政府及下属部门、机构仅在出资范围内对城投公司承担有限责任。因此,根据城投公司的实际职能和国家对城投公司出资人风险的控制,城投公司的融资在很大程度上属于政府承担有限责任的间接融资。
2012年12月24日财政部、发展委、人民银行、银监会联合发布了《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》(财预[2012]463号),对地方政府BT项目的运作、地方政府对城投公司的注资行为、储备土地的融资、政府担保等作出具体的限制或禁止规定,进一步在城投公司与政府之间划清界限,增强政府风险防火墙。
二、城投债发行主体
(一)近年来地方政府融资平台的整顿与清理
2010年以来,国务院及各部委就城投公司的融资连续发布了系列重要文件,如国发[2010]19号文;《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知 》(财预〔2010〕412号)、《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》(发改办财金[2010]2881号)等,对各类城投公司实施整顿、清理:
1、对只承担公益性项目融资且主要收入来源于财政性资金的融资平台,予以清理;
2、对于承担具有稳定经营收入的公益性项目和非公益性项目融资的地方政府融资平台,可以继续融资,按公司法规范,实现商业化运作,可引进民间投资主体,改善城投公司的股权结构。
一句话,有自身造血能力、可持续生存、具有独立企业法人资格的城投公司可以继续发展、融资,但要实现公司化运作。
目前,各地城投公司名单均已实施备案管理。
(二)城投债发行主体的限制放宽迹象
近年来国家对城投债的发行主体基本控制在财政部公布的百强县以上的城投公司,非百强县的城投债很难通过核准。但目前这一限制有放宽迹象:2013年4月19日国家发展改革委办公厅出台了《关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知》(发改办财金[2013]957号),规定地方政府所属区域城投公司申请发行的首只企业债券,且发行人资产负债率低于50%的债券属于加快和简化审核类。该通知是否视为百强县的限制已放开,非百强县的首只城投债如果符合条件,也可通过审核予以发行?
城镇化是中央确定的2013年的工作重点。在这一政策背景下,县级城镇化集合债券这个集合债新品种正在酝酿推出,这类集合债是指以不低于3个县级地方政府投融资平台类企业作为联合发行主体,共同发行的企业债券;据媒体报道,目前辽宁省已上报至国家发改委两只县级城镇化集合债券,正在审核当中。如果县级城镇化集合债券放行,这实际上就是正式放开非百强县发债。
(三)城投公司不得承担土地储备职能
依据财预[2012]463号文,规定地方政府不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资。
(四)公务员在城投公司的兼职问题
城投公司具有营利性,或者说国家要求能够发债的城投公司必须有自身经营性收入。公务员在城投公司兼职严格来说违反了《公务员法》关于公务员不得在企业或者其他营利性组织兼职的规定。在国家发改委以往审核通过的城投债中,有关发行文件公开披露公务员兼任城投公司管理人员的现象较多,反映出发改委原来对此问题较为宽松。但是,2013年5月16日国家发改委办公厅发布了《关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知》(发改办财金[2013]1177号),核查的首项内容就是“企业独立运作、政府公务员兼职、治理结构、决策机制情况”。说明发改委在此问题的审核上已从严。
从城投公司的实际运作考虑,对城投公司绝对控股地方政府完全可通过行使股东权利(包括行使重要人事任免权)来实现对城投公司的管理和监督,城投公司的人员均选聘非公务员,这种运作方式是行得通的,而且合法合规。
(五)视同城投债对待的国有企业债
国家发改委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》(发改办财金[2012]3451号)规定:募集资金用于旅游基础设施建设、物流园区建设、开发区建设、产业园建设、水利、公路等基础设施投资为主的地方国有企业发债,因涉及政府投资计划及各项政策,不按完全竞争的产业类企业对待,原则上按政府融资平台公司进行管理。
三、城投债发行条件
(一)城投债属于企业债,应具备一般企业债发行条件
依据《企业债券管理条例》和国家发革委《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通知》(发改财金[2008]7号),企业公开发行企业债券应符合下列条件:
1、净资产:股份有限公司不低于3000万元,有限责任公司和其他类型企业6000万元;
2、累计债券余额不超过企业净资产(不包括少数股东权益)的40%;
3、最近3年连续盈利,且近三年平均可分配利润(净利润)足以支付企业债券一年的利息;
4、筹集资金的投向符合国家产业政策和行业发展方向,所需相关手续齐全,且募集资金的使用有符合有关比例规定。
5、债券的利率由企业根据市场情况确定,但不得高于同期银行存款利率的40%;
     6、已发行的企业债券或者其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态;
     7、最近三年没有重大违法违规行为。
值得注意的两点是:(1)发债企业为其他企业发债提供担保的,按担保额一半计入本企业负债额;(2)计算累计债券余额时,主要考虑到以下几个方面:原则上不包括短期融资券,期限低于一年的中期票据也可视情况不计入债券余额;同时还需计入子公司发行的债券余额;城投公司为其他企业发行债券提供担保的,按担保额的三分之一计入该平台公司已发债余额。
(二)城投债的特殊发行条件
城投债除须具备一般企业债的基本发行条件之外,还须在资产构成、偿债资金来源、收入来源方面符合有关规定,会计师事务所、律师事务所应按照有关要求对城投公司的资产构成、偿债资金来源、收入构成出具专业意见。
1、资产构成
依据财预〔2010〕412号文、发改办财金[2010]2881号文,自2010年7月1日起,政府不得将公益性资产注入城投公司。“公益性资产”是指为社会公共利益服务,且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产。对于已将公益性资产注入投融资平台公司的,在计算发债规模时,必须从净资产规模中予以扣除。
发改办财金[2012]3451号文明确要求:(1)注入资产必须为经营性资产;(2)注入资产必须经具有证券从业资格的资产评估机构评估,由有关主管部门办理相关权属转移登记及变更工商登记;(3)作为企业注册资本注入的土地资产除经评估外,必须取得土地使用权证,属于划拨、变更土地使用权人的,应证明原土地使用证已经注销。
财预[2012]463号文对地方政府将土地注入城投公司作出了严格的规定:地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或划拨程序。以出让方式注入土地的,融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取得国有土地使用证;以划拨方式注入土地的,必须经过有关部门依法批准并严格用于指定用途;地方各级政府不得将储备土地作为资产注入融资平台公司。
因此,律师在今后的城投债发行业务中应当特别注意核查发行人的资产(包括股权)注入程序是否合法合规、相关的资产权属登记手续是否已办理完毕。
2、偿债资金来源
偿债资金70%以上(含70%)必须来自城投公司自身收益。城投公司“自身收益”除项目本身经营性收益外,还包括因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入。“项目经营性收益”应理解为非由“财政性资金”支付的收益,即非来源于一般预算资金、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入、预算外收入等财政性资金的债务。因承担政府公益性项目建设获得的土地使用权出让收入返还、车辆通行费等专项收费收入暂不属于“财政性资金”范畴。
城投公司出资建设或购买的办公楼,出租给政府机关或事业单位使用所获得的租金,是否属于城投公司自身收益?作者理解可以视为自身收益,但该办公楼所在土地应当是城投公司合法取得的出让土地;如果该土地为划拨土地,由城投公司进行经营性开发建设的,则城投公司应当按照规定补缴土地价款。
依据财预[2012]463号文,政府不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。
3、收入来源
经营收入主要来自承担政府公益性或准公益性项目建设,且占企业收入比重超过30%,须提供本级政府债务余额和综合财力表,作为核准城投债发行的参考。如城投公司所在地政府负债水平超过100%,国家发改委将不受理其发行企业债券的申请。这里的“公益性项目”是指为社会公共利益服务、不以盈利为目的,且不能或不宜通过市场化方式运作的政府投资项目。
四、募集资金用途
城投债所募资金,应主要用于基础设施和市政公用事业领域,不得用于非生产性支出,也不得用于房地产买卖、股票买卖以及期货等高风险投资。募投项目立项、土地、规划、环保等有关审批手续应当齐全。对还款来源主要依靠财政性资金的公益性在建项目,除法律和国务院另有规定外,国发[2010]19号规定不得再继续通过融资平台公司融资。但对于国家重点支持的项目,国家发改委将从简从快审批债券发行(见发改办财金[2013]957号文)。
五、担保
(一)必须提供担保的情形
发改办财金[2012]3451号文规定“城投类企业主体评级在AA-及以下的,应采取签订政府(或高信用企业)回购协议等保障措施或提供担保”。
值得注意的是,政府回购债券协议实际上是政府担保,与《担保法》、国发[2010]19号文等法律、政策是抵触的,因此不建议签订政府回购债券协议。但如果城投公司募集资金用于公共租赁住房、公路等法律或国家允许地方政府实行代建或委托建设并由财政性资金逐年回购(BT)的项目,政府对项目的回购协议应当落实,此种措施不应视为政府对企业债券的违规担保。
(二)担保主体的限制
1、政府机构及财政拨款的事业单位不得为企业发债提供担保。
国发[2010]19号文和财预[2012]463号均明确规定:严格执行《担保法》等有关法律法规规定,除法律和国务院另有规定外,地方各级政府及所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位,均不得为城投公司融资行为提供担保。
2、银行不能作为担保人。
自中国银监会《关于有效防范企业债担保风险的意见》(银监发〔2007〕75号)下发之日起,银行已停止为企业债券提供担保。
3、发改办财金[2012]3451号文禁止发债企业互相担保或连环担保。
(三)担保资产的要求
担保资产必须是可依法合规变现的非公益性有效资产,且须经过具有证券从业资格的评估机构进行价值评估。
(四)在政府有限责任机制下的创新担保形式——政府专项偿债保障基金
2011年首批区域集优模中小企业集合票据在银行间债券市场成功发行。区域集优融资机制的核心就是由地方政府成立中小企业直接融资发展基金,作为风险缓释措施,当发行企业无法偿付到期资金时,由该基金偿付;在该专项基金保障下,由地方政府推荐当地具有核心技术、产品具有良好市场前景的中小企业发行中小企业集合债。
可见,国家及相关债券核准机构允许政府可以采取创新的方式,在建立好有限偿债风险防火墙的机制上,有力的支持和推动城投公司及当地企业融资。
综合而言,城投债如果能做到较低的偿债风险,具有合法合政策的资金投向,在政府有限风险防火墙的有效建立的基础上充分利用政府资源,是比较容易通过审核并成功发行的。


                             (字数:4979字)

所属类别: 金融证券

该资讯的关键词为:地方政府融资平台公司 企业债券 

地址:济南市槐荫区刘长山路24号 邮编:250022  联系电话:0531-87028607 E-mail:jinanlvxie107@126.com
页面版权所有:济南市律师协会 鲁ICP备05022171号 技术支持:中企动力