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吴珍珍-张振光诉济宁市人民政府土地承包经营权证纠纷案

浏览次数: 日期:2013年11月12日 13:50

张振光诉济宁市人民政府
土地承包经营权证纠纷案

     一、当事人名称
上诉人(原审第三人):张继领
被上诉人(原审原告):张振光
原审被告:济宁市人民政府
二、基本案情
张振光与张继领同为金乡县王丕镇张暗楼村第一生产小队(组)村民,1985年,张振光承包了位于本村河北的约0.98亩耕地,自1996年此耕地一直由张继领进行耕种。2008年张振光欲要回此耕地,张继领拒不返还,双方发生争议,引发民事诉讼。诉讼期间,张继领出示了该耕地承包经营权证,张振光认为该证不合法,遂于2012年3月29日向济宁市中级人民法院提起行政诉讼。
三、审理情况
(一)一审审理情况
原告张振光诉称:原告于1985年承包了位于本村河北的约0.98亩耕地,并由金乡县人民政府颁发了土地使用证,该土地村里一直没有调整,原告始终享有承包经营权。由于原告年纪较大,前些年原告子女又不在身边,便将该土地暂时让第三人张继领耕种。但原告之子从外地回来后向第三人要回该承包田,第三人不但拒不返还,还于2010年时找到不再担任村委成员的老书记通过关系在空白的《土地承包经营权证》上盖上村委会公章,并填写了内容。显然该证是虚假的,请求撤销该承包经营权证。
被告济宁市人民政府辩称:答辩人没有作出向张继领颁发《土地承包经营权证》的具体行政行为,因而答辩人不具有被告主体资格。1999年原告村开展农村土地承包期延长30年的工作,虽然村民委员会同第一生产小队(组)承包人分别签订了《农村集体土地承包合同书》,但均没有颁发《土地承包经营权证》。事实上,张继领于2010年拿着已填好、盖有答辩人印章(全市统一印制)、金乡县王丕镇农村经济管理站及第三方(发包方)印章且村委不知其来源的《土地承包经营权证》,后由村文书张中胜在盖有发包方及乡镇主管部门印章的上方加盖村委印章。显然张继领所持的《土地承包经营权证》并不是答辩人向其颁发的。答辩人并没作出具体行政行为,不具备被告主体资格,应驳回原告起诉。
第三人张继领辩称:1、涉案土地已经调整,原告已不再享有该土地承包经营权,不具备原告主体资格。1999年,村委同原告签订了集体土地承包合同,原告承包经营的土地仍是5亩,数十年来一直是按照承包合同中承包的亩数进行耕种。原告不再是涉案0.98亩地的使用权人。2、答辩人是涉案土地的合法经营承包人。1996年本小组进行土地调整,将涉案土地调整给答辩人,村委同答辩人也签订了土地承包合同。3、被告颁发给第三人的《土地承包经营权证》适用法律正确,程序合法,依法应予维持。
一审法院认为:关于原告是否具有主体资格。涉案土地原为原告承包经营,因民事纠纷引发本案行政争议,1999年村里虽然重新进行了土地承包,但原告对1999年村委与其签订的土地承包合同并不认可,且原告、第三人及村委会均主张第三人现承包经营的6.25亩土地中包含争议土地,故原告与涉案承包经营权证具有利害关系,具有原告主体资格。关于被告是否具有主体资格。本案诉争的承包经营权证上盖有颁证机关济宁市人民政府的印章,被告亦认可该证是由济宁市人民政府统一印制的,济宁市人民政府作为本案被告主体适格。关于被诉承包经营权证是否合法。第三人持有的承包经营权证即无编号,发包方印章也模糊不清,证上虽盖有村委会的印章,并不能说明该证系村委会依职权向其发放的,且被告有证据证明村委会没有向其颁发承包经营权证。被告违反法定程序,将盖有颁证机关印章的空白承包经营权证发放到农村集体经济组织后,未进行及时发放、妥善管理和存档登记,导致第三人取得的该承包经营权证,事实不清,证据不足,依法应予撤销。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条(二)项之规定,判决如下:撤销第三人张继领持有的涉案《土地承包经营权证》。
(二)二审审理情况
上诉人张继领上诉称:1、一审判决认定原审被告济宁市人民政府颁发《土地承包经营权证》违反法定程序没有法律依据。本案争议的《土地承包经营权证》是济宁市人民政府于1999年1月1日颁发的,当时《农村土地承包法》和《农村土地承包经营权证管理办法》尚未颁布,济宁市人民政府颁发《土地承包经营权证》是依照党的十五届三中全会《关于农业和农村工作若干重大问题的决定》的精神,自己决定将盖有被告公章的《土地承包经营权证》委托给乡镇政府和村民委员会,由他们根据自己与承包人签订的《农村集体土地承包合同书》进行填写发放当时根据就不存在《土地承包经营权证》如何发放的法律规定,何来违反法定程序颁发之说。2、一审法院判决撤销上诉人持有的《土地承包经营权证》违反法律规定。本案被告在当时没有法律、法规规定的情形下,为贯彻中共中央十五届三中全会的原则精神,自己决定委托乡镇政府和村委会代发《土地承包经营权证》。乡镇政府和村民委员会根据《农村集体土地承包合同书》填发《土地承包经营权证》发放给上诉人,这本身就是被告先行先试的程序,也是被告的职责所在,并无不妥。
被上诉人张振光辩称:1、上诉人是通过不正当的手段获取的土地承包经营权证,不符合法律程序,应当撤销。上诉人通过非正常的手段获取土地承包经营权证,是为了在上诉人与被上诉人土地承包经营权纠纷的民事案件中伪造证据,以达到其诉讼目的。2、被上诉人是曾将土地借于上诉人耕种,但并不改变被上诉人对涉案土地的承包经营权。根据相关政策法规,在被上诉人原土地承包经营权未变动的情况下,被上诉人将土地借予上诉人耕种并不改变被上诉人的土地承包经营权。综上,原审法院认定事实清楚,适用法律正确,应当予以维持。
原审被告济宁市人民政府答辩意见与一审相同。
二审法院审理结果:经法院协调,上诉人张继领与被上诉人张振光于2012年10月25日自愿达成和解协议,约定:张振光补偿张继领人民币10000元,张继领申请撤回本案上诉,不再主张本案争议土地的承包经营权。同日,张振光履行完毕后,上诉人张继领向二审法院递交撤诉申请书,申请撤回上诉。
二审法院认为,上诉人的撤诉申请出于自愿,不影响和侵害国家、集体及他人的合法权益,无规避法律之嫌,本院予以准许。上诉人和被上诉人双方的争议应当按照和解协议和一审法院判决执行。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条之规定,裁定如下:准许上诉人张继领撤回上诉。
四、律师评析
    近年来,随着国家对农业扶持的相关优惠政策出台以及《农村土地承包法》及相关法律规定的贯彻实施,部分进城务工的农民回流农村,向实际耕种土地的人讨要自己的承包地,进而形成诸多民事及行政纠纷,本案亦然。笔者通过本案纠纷审理情况,总结一些不成熟的观点,与各位同仁共同商榷。
1、土地承包合同是确认土地承包经营权的前提,由此引起的纠纷属民事案件。土地承包经营权纠纷不同于土地权属纠纷,争议处理程序亦大相径庭。土地权属纠纷受《土地管理法》的调整,土地权属争议的处理程序是:首先由当事人协商解决;协商不成的,申请人民政府处理;对人民政府的处理决定不服的,可依法向法院提起行政诉讼。而土地承包经营权纠纷受《农村土地承包法》的调整,根据第五十一条规定:“因土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。”此处由当事人提起的诉讼指的是民事诉讼,法院应当根据相关的法律规定审查土地承包合同的效力来确定土地承包经营权的归属。笔者认为,根据上述法律规定及司法解释,法院在审理涉及土地承包经营权纠纷的案件中,对于当事人是否取得土地承包经营权应以土地承包合同为前提。
2、土地承包经营权证的颁发属于羁束行政行为,法院并无审查土地承包合同效力的职权。羁束行政行为,是指法律规范对其范围、条件、标准、形式、程序等作了较详细、具体、明确规定的行政行为。行政主体必须严格依照法律规范的规定进行,没有自行选择、斟酌、裁量的余地,如税务机关征税等。《农村土地承包法》第二十三条规定:“县级以上人民政府应当向承包方颁发土地承包经营权证或者林权证等证书,并登记造册,确认土地承包经营权。”为落实该规定,农业部于2003年11月颁布了《农村土地承包经营权证管理办法》,对土地承包经营权证的初审、审核、登记、发放等程序和权限都作了明确具体的规定。因此,颁发土地承包经营权证属于县级以上人民政府根据法律规定实施的一种具体行政行为,土地承包当事人对地方人民政府关于土地承包经营权证的审查、登记、发放、收回、注销等行政行为有异议向法院起诉的,法院应按行政案件受理和审理。但是,颁发土地承包经营权证的行政机关并没有自由裁量权,法院在审理该类案件中,也只能对因程序违法而错误颁发的《承包经营权证书》予以撤销,对于土地承包合同是否已经成立、是否已经实际取得承包经营权仅有形式审查的职能,不具有从实体上审查承包合同是否已经成立的实质审查权,没有审查承包合同效力的职权。
3、本案涉及民事和行政诉讼案件交叉问题,司法实践中尚无统一认识。本案当事人张振光基于土地承包经营权争议提起了民事诉讼,在案件审理过程中,因对方当事人张继领向法院提交土地承包经营权证作为证据,审判人员便告知其应当先行就土地承包经营权证提起行政诉讼,进而形成本案诉讼,笔者认为这种做法有待商榷。首先,土地承包经营权证并非是依当事人申请而颁发的。土地承包合同生效时,承包人即取得承包经营权,土地承包经营权证的发放系政府应主动履行的职责。承包人不需提出颁证申请,只要承包合同依法成立,即取得农村集体土地承包经营权。其次,土地承包经营权证的颁发虽然是政府在履行行政管理职能,但更是对平等民事主体民事活动在国家行政权力上的认可。行政诉讼审理中,法院只能从程序违法性上予以撤销土地承包经营权证,对土地承包合同无权进行实体性审查。再次,从物权法相关规定看,土地承包经营权应自土地承包经营合同生效时设立。是否取得政府颁发的土地承包经营权证书,仅仅决定其能否对抗第三人,这属于民事诉讼中当事人可以直接行使的抗辩权,民事诉讼应一并解决。
综上,笔者认为,农村土地承包经营权纠纷案件,在一方持有土地承包经营权证的情况下,应当先行由民事审判对土地承包合同的效力予以确认,而不应先由行政审判来审查土地承包经营权证。经民事审判确定土地承包合同的效力后,承包人可以依民事判决要求政府核发土地承包经营权证,如政府不予颁发,承包人有权通过行政诉讼要求政府履行颁发土地承包经营权证的法定职责。

 

                                  评析律师:吴珍珍
山东环周律师事务所
 

 

所属类别: 典型案例(行政)

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