论山东省公职律师制度的完善

作者：泰和泰(济南)律师事务所 朱云峰

　　内容摘要：推行公职律师制度，是全面依法治国的重要举措，对提高依法执政、依法行政水平具有重大意义。山东省的公职律师探索之路一直走在全国前列，公职律师的数量近几年大幅增长，在对外宣传和化解矛盾方面作用明显，较好的发挥了法律护航+政策解答“双剑合璧”的优势。但除公安机关外，其他部门公职律师人数涵盖比例较低、公职律师在单位内部法律业务作用发挥方面仍有限、现行的行政隶属关系制约了公职律师工作的进一步开展。因此，应细化公职律师的工作职责，发挥其法律服务的基础职能;完善相关配套制度，赋予公职律师更多的权利;建立合理工作机制，强化对公职律师的管理，促进其科学化、规范化、合理化开展相关工作，为推进“法治山东”提供坚强有力的法治保障。

　　关键词：公职律师; 职业发展 ; 制度建设

　　山东省的公职律师探索之路一直走在全国前列，2003年周村区公职律师模式同“厦门模式”、“扬州模式”、“广东模式”并列为我国公职律师试点四种典型模式。目前，全国各省纷纷出台公职律师相关政策，山东省也在2020年适时出台了《山东省公职律师管理实施办法》，对公职律师的主要职责、监督管理等方面进行了更细致地规范。笔者根据自身从事公职律师的经历，结合对其他公职律师开展工作的情况的调研，对山东省公职律师目前存在的问题进行探讨，希望达到完善制度规则、更好地推动公职律师制度有效执行的目的。

　　一、公职律师制度建立的意义

　　推行公职律师制度，是全面依法治国的重要举措，对提高依法执政、依法行政水平，具有重大意义。公职律师承担着为政府或者部门提供法律服务的职能，通过对政府决策进行法律论证、参与行政执法及行政诉讼、参与地方性法规和政府规章草案、开展法制宣传教育等工作发挥作用。“依据体制内的正式身份和职责权力，通过其法律专业知识和能力，从体制内对政府的行政和决策行为进行制度化、规范化和法治化，实现依法行政。”[1]

　　公职律师的价值体现在了解政府内部运行规则、处理政府事务更加专业的优势。公职律师长期在部门内任职，熟悉本部门的规范性文件，能在协助决策和处理问题上更灵活地运用政策。同时，在面临经常性或者紧急性的法律事务时，公职律师能保证充裕的服务时间和工作效率，可以提供更加便捷、及时的法律服务，相较于社会律师担任的政府法律顾问具有相当大的优势。

　　目前，山东省部分单位公职律师业务已经开展地比较顺利，如济南市公安局公职律师2017年代表公安机关出庭应诉300余次，开展法律宣传活动23次，审核案件1000余起;青岛海关公职律师办公室通过参加关长办公会及案件审理委员会、参与具体招标工作、审核有关民事协议、审查备案行政处罚案件。[2]实践证明，公职律师在参与文件起草、重大事项审议、代理诉讼和复议、开展宣传和咨询等方面，能够很好地起到参谋助手的作用，为依法执政、依法行政地展开做出贡献。

　　二、山东省公职律师制度运行的现状和存在的问题

　　(一)公职律师的数量近几年大幅增长，但涵盖部门的比例仍然不足

　　2003年山东省共有8名公职律师，全部集中在淄博市周村区;2015年山东省批准设立了13家公职律师办公室，共有公职律师135名;随着山东省委办公厅、省政府办公厅《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的实施意见》的出台，公职律师人数呈现跨越式增长。截止2019年，山东省公职律师人数已经达到1620人，占全省律师总人数的5%。[3]而同时期广东省有公职律师4186人，公职律师事务所131家。[4]

　　2018年山东政府机构改革后，每个县市区约有五十个以上的机构，根据《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》的通知要求，“县级以上地方各级党政机关普遍设立法律顾问、公职律师。”山东省公职律师人数距离这一目标，估算还有6000名左右的人才缺口，在较长时间内难以实现覆盖目标。

　　究其原因，首先，公职律师的增长受到公务员考试和法律职业考试两道门槛限制，所以未来几年公职律师的人数应该会保持平稳小幅增长，实现普遍设立的目标还有一定差距。其次，公职律师部门分布不均，从2019年参与公职律师培训1762人(仅指参与培训人数)看，仅公安机关(包括监狱)参与培训人数就占比将近一半，相比而言，其他部门的公职律师人数覆盖率较低。公安机关的公职律师人才资源非常充足，但是因为机关内公职律师的人数相对集中，这也导致了很多的公安人员获得公职律师身份后无法发挥作用，不能人尽其才。部门公职律师人数“旱涝不均”，有些迫切需要法律专业服务的部门没有适合公职律师条件的人员。

　　(二)公职律师对外履行法律职责作用显著，对内部法律业务作用发挥较小

　　为了解山东公职律师在岗位上的履职情况，笔者向2018年参加山东省公职律师培训的100名公职律师发送了调查问卷，这部分人员目前已经任职公职律师近两年的时间，对履职情况、履职过程中遇到的问题都有了比较深入的看法。问卷调查内容为公职律师是否在单位参与过《山东省公职律师管理实施办法》第十三条规定的7项职责。其中：参与过所在单位讨论决定重大事项的2人;参与过地方性法规和政府规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证的1人;参与过对外招标、政府采购等事务，审核重要的法律文书的42人、参与过信访接待、矛盾调处、突发事件处置等工作的55人;参与过行政复议、行政诉讼等工作的62人;参与过普法宣传教育的85人;办理过民事案件的诉讼和调解等法律事务的61人;没有从事过公职律师职责的9人。

　　通过问卷调查可以看出：首先，目前公职律师在对外宣传和化解矛盾方面作用明显，已经能较好的发挥法律护航+政策解答“双剑合璧”的优势，但对“为所在单位讨论决定重大事项提供法律意见”和“参与地方性法规和政府规章草案、党内法规草案和规范性文件送审稿的起草、论证”两项职责参与程度较低。尽管《山东省公职律师管理实施办法》第十六条要求完善对列席会议、出具法律意见等工作的流程和制度安排。但部分领导干部依法行政的意识和能力还不强，习惯依照惯性思维解决问题，有意忽视或者规避法律规定，因此对公职律师的作用还缺乏足够的重视。在进行决策和文件审核方面，还没有引入公职律师参与的意识，因此仅靠单位自身建立完善公职律师参与流程和制度，目前缺乏可操作性。其次，公职律师与法制办、政府法律顾问之间有一定的职责交叉，公职律师自身定位模糊。政府法律顾问通常要花费一定数额的律师费，而公职律师除了本身工资外，法律部分的服务不享有单独补贴，所以很多人会认为公职律师相比较的优势仅在于节省成本，而忽视了公职律师的强项在于政策把握。通过向未承担过单位的法律事务的公职律师了解，原因就在于单位常年聘用了法律顾问，法律顾问工作流程和工作习惯已经磨合地比较成熟，其职责完全覆盖了公职律师，所以公职律师没有承担工作任务的机会。

　　(三)公职律师的机构设置已经成型，但是自身的隶属关系仍然有一定的制约作用

　　根据《山东省公职律师管理实施办法》规定，公职律师所在单位承担法律事务工作职能的部门负责本单位公职律师日常业务管理。在具体实践中，政策法规科主要作为材料起草部门，公职律师还是在原工作科室承担自身的业务。在目前行政管理体制下，公职律师开展工作势必会遇到一些阻碍。

　　首先，公职律师业务中参与重大决策和审核法律文件等职责，实质作用是对领导决策和政府行为的合法性约束，但是公职律师本身作为公务员与单位领导存在隶属关系，非独立的身份使得在参与决策方面，很难提出与领导意志相背离的独立意见。其次，公职律师在单位中是双重身份，本职工作上有隶属科室和分管领导，工作任务的上传下达都有完善的流程。但公职律师身份并没有专门的组织和人员管理，除了本身从事和法律、政策研究相关业务外，自身业务和法律业务距离上比较遥远，基本都是单打独斗状态，造成了业务发展上的桎梏。再次，目前要求公职律师不仅要从事本职工作，还要多承担法律服务的职责，但是收入上并没有额外的增加，虽然一定程度上节省了政府的行政成本，但是不利于公职律师的长远发展，也不符合“多劳多得”的原则。公职律师仅凭热情提供义务服务而不能得到相应补贴，长此以往很难保证工作的积极性。

　　三、完善山东省公职律师制度的建议

　　公职律师制度落地发挥作用，既要领导干部增强法律意识，同时也要对各项制度进行细化，使公职律师工作上有章可循。

　　(一)进一步细化工作职责，更多地承担基础法律服务职能

　　公职律师最大的优势在于人员本身熟悉业务，了解历年政策的制定原因和变化，通过政策和法律相结合，无论是参与政府重大决策过程、还是参与信访接待、突发事件处置等，都能更好地发挥参谋助手作用。政府法律顾问通常由执业律师或者高校的法学专业学者组成，在处理实务诉讼以及疑难的法律专项问题上比公职律师经验丰富。因此，在为政府提供法律服务的定位上，可以借鉴美国的政府律师制度，实现公职律师同政府法律顾问的职能分离，公职律师承担部门内法律顾问的职能，着重处理内部政策审核、起草法规、化解矛盾、提供咨询，推进政府依法行政;政府法律顾问为辅，主要提供重大诉讼专项服务，从而形成两者之间的良性互补关系。

　　(二)完善配套制度建设，赋予公职律师更多的权利

　　首先，应细化操作制度，提高公职律师的参与度。如果公职律师在单位中处于底层服务者的角色，很难完成职责要求。因此应当制定相关的制度，增强公职律师地位的独立性和影响性，完善公职律师列席重要会议、查阅文件资料、出具法律意见、审签相关文书的工作流程和制度安排。制度设计上要从基层政府实践考虑，增强可操作性和强制性。其次，建立有效的激励机制，提高公职律师的职业满足感。比如可以将公职律师纳入享受政法部门的津贴范围、在宣传上对公职律师进行应有的表彰和奖励等等。这样，不仅能激发目前公职律师的工作积极性，也可以“吸引道德水平高、业务素质好的社会律师加入公职律师，深入发展公职律师体系，有效推动公职律师服务延伸。”[5]最后，应对公职律师经过专业法律知识和业务水平选拔后再聘用。虽然目前公务员身份并通过法律职业资格考试的人数相对稀缺，政府公职律师的缺口还很大，但是如果仅以此作为公职律师的准入条件还是过于宽泛，毕竟要承担的法律职责需要一定的法律知识、职业素养和从业经验，而目前公职律师年龄普遍年轻，很多是大学毕业后不久就入职体制，没有过太多的法律执业经历，应对和处理问题方面缺乏经验，所以很难满足岗位的要求标准。所以在培训或者聘用过程中设立适当的门槛，选拔符合要求的人员进入公职律师队伍也是十分必要的。

　　(三)建立合理工作机制，强化对公职律师的管理

　　首先，建立统一管理和分散管理相结合的模式。从政府层面设立公职律师管理委员会，所有部门的公职律师都是管理委员会成员，接受统一管理，由管理委员会负责公职律师的培训、考核和服务等工作，并对法律业务开展进行指导。分散管理是指人员的编制和管理仍保留在原单位，对法律需求频繁的单位可以尝试改变目前“一人两岗”的现状，将有志于从事公职律师的人员安排到部门的政策法规科，专职从事法律相关工作。其次，不同级别和部门的平衡与侧重相结合。考虑到对不同级别、不同部门对法律需求的迫切程度，进行针对性地侧重吸纳，由部门根据行业要求标准制定公职律师需求计划，比如四川省总工会于2014年下发了《法律人才队伍建设三年规划(2014-2016)》，明确规定2016年底，市(州)总工会原则上要配有1名公职律师，以便更好地维护职工权益，参与工会法律援助;山东省司法厅、省商务厅、省外事办、省法制办印发《关于发展涉外法律服务业的意见》中要求：深化我省应对国际贸易摩擦高端法律服务人才培训工程经验做法，发展壮大涉外法律服务队伍，加快发展公职律师、公司律师队伍。再次，在全省范围内形成公职律师资源库，主管部门对公职律师资源可以进行合理调整和调度。参照《广东省司法厅关于公职律师管理实施办法》规定，“没有符合公职律师任职条件人员的党政机关、人民团体，可以委托当地同级司法行政部门设立的公职律师事务所承办公职律师业务”，为了让公职律师资源缺少的党政机关和人民团体也能方便的发挥公职律师的作用，即使本单位没有符合条件的人员能申领公职律师证，也能通过公职律师资源库的公职律师获得法律服务。

　　从2009年下发《关于进一步加强市县政府依法行政的实施意见》以来，山东省政府一直致力于提高市县政府依法行政能力和完善市县政府行政决策机制，完善公职律师制度是其中重要举措，但提升法治意识、推进依法行政不能一蹴而就，是一个循序渐进的过程，需要我们不断摸索和总结，充分发挥公职律师在政府中的作用，为推进“法治山东”提供坚强有力的法治保障。

　　注释：

　　[1]姚尚贤.公职律师制度的本土构建之路[J].北京行政学院学报,2016(05)：8-15.

　　[2]张良庆、李华培.关于山东公职律师试点工作的调查与思考[J]. 中国司法,2015(11)：41-43.

　　[3]戴玉亮.山东省律师协会2019年新闻发布会[Z].https://dzrb. dzng. com/ articleContent/1176_754383.html.2020-05-19

　　[4]广东省司法厅.关于《广东省司法厅关于公职律师管理实施办法》的解读[Z].http://sft.gd.gov.cn/.2020-05-19

　　[5]梁健.公职律师制度的健全和完善[J].法制博览,2018 (12)：198.