有关道路交通事故社会救助基金制的设想和完善

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有关道路交通事故社会救助基金制的设想和完善

山东从德律师事务所   李传生

有关道路交通事故社会救助基金制度的设想和完善

正文：
一、建立国家级救助基金
《办法》第3条有关“救助基金实行统一政策、地方筹集、分级管理、分工负责”的规定不符合救助基金的本质要求，其一方面导致了各省各自为政，救助基金制度运行混乱的局面；另一方面由于各地救助基金具体运行模式不同以及救助资金的差异性．导致相同的情况在不同的地方获得的救助也不一样。因此．应尽快建立统一的国家级的救助基金。统一救助条件、救助标准和救助范围等，加大中央财政对救助基金的资金拨付，统筹救助资金在全国范围内流动，平衡各省救助资金的差异性。
二、明确救助基金法律属性
救助基金因开展补偿、代位求偿等业务,必须具备诉讼当事人的地位,故宜由立法赋予其独立的法人地位,但究竟为公法法人还是私法法人？若以救助基金的社会救助性质而论,必须由政府主导救助基金的运行,相应地也应赋予其公法法人性质,德国即采此举。但救助基金的主要来源毕竟为机动车所有人所缴纳的交通事故责任强制保险保险费,这又有别于用国家财政资金设立的机关法人和事业单位法人；再者,将救助基金纳入政府体制容易造成人浮于事、机构臃肿、效率低下的弊端；此外,将救助基金纳入政府体制,因此发生的纠纷将成为行政案件,势必使基金陷于频繁发生的行政诉讼案件中。以台湾地区为鉴,笔者认为我国的救助基金采用性质为具有公益目的的社会团体法人———私法法人较为妥当。对于辖区幅员辽阔,需设立救助基金分支管理机构的,为使救助基金的各分支机构能够相对独立地开展业务,救助基金各分支机构也应赋予其独立的法人地位。
借鉴台湾地区的做法,救助基金在受理救助请求、调查、审核及给付发放业务,或处理有关的求偿、调解、仲裁、诉讼及其它相关业务时,可以委托经营交通事故责任强制保险业务的保险公司代为处理,保险公司收取代办费用。这样可以充分利用保险公司分支机构布局广泛,处理交通事故赔偿案件的经验丰富和专业人员多的资源优势,既方便交通事故受害人求偿,又避免救助基金层层设立分支机构和人员,有利于节省运行成本。
三、 统一救助基金管理机构和运行模式
救助基金管理机构的层级,考虑到保险公司的分布及方便交通事故受害人求偿的原则,对于各省、自治区而言,省(自治区)、地(市、州、盟)、县(市、县、旗)三级人民政府均应设立救助基金管理机构,对于直辖市及其他设区的市在市一级设立救助基金管理机构的基础上,可以根据需要设立分支或办事机构。
在救助基金主管部门的设置上，可以参照北京市的做法。在当地政府领导下成立由同级财政、保监、公安、卫生、农机等部门组成的同级救助基金联席会议作为救助基金的主管部门。由省级政府的分管领导为基金联席会议主任,人员由上述各相关部门负责人及专家学者若干名组成, 联席会议的主要职责是负责协调、研究救助基金的运作,对基金的管理和使用实施监督,其下设日常办事机构应设在财政部门。救助基金应定期将业务及财务状况,报联席会议或其指定的机构审查,基金的年度决算应经联席会议核准聘用的会计师查核签证,并将查核报告并同决算书报联席会议核定, 联席会议应随时派员查核救助基金的业务及财务状况。联席会议实行年会制度和联络员制度,并根据实际需要召开临时会议。
四、 政府多方筹措救助基金资金
（一）、合理提取交强险保费
从我国各地已实施的情况来看，交强险的保费比例提取成为救助基金主要的来源，社会救助的主体是政府，而实际是基金来源转嫁由广大机动车辆保有人主要承担，这是不妥当的。基金的筹集应当积极开拓基金来源渠道，政府应当切实担负起社会救助责任，通过中央和地方政府财政拨款对救助基金提供必要的支持和兜底，避免过多地从强制险保费中提取，以防止费率提高和收费过高抑制投保的数量。
（二）、拓宽纳入救助基金的罚款范围
《办法》明确公安机关交通管理部门依据《道路交通安全法》第98条规定对机动车所有人、管理人未投保交强险的罚款为救助基金法定来源。笔者认为，该规定过于狭窄。对投保义务人的罚款最高不过应缴保费的两倍，数额十分有限，相比之下，保监会依据《交强险条例》第36、37、38条对保险公司的罚款，数额巨大，如果将这笔资金纳入救助基金，会大大增强救助受害人的力度。同时，《道路交通安全法》第七章节下各类罚款均可按比例纳入救助基金。
（三）、开放基金投资的限制，使其保值增值
救助基金的孳息为法定孳息，基金不能采用商业模式经营营利，但可以通过一定的经济行为以实现财产的增值，基金除支付业务需要外，应可以存入金融机构以获得利息，也可以用于购买国库券、金融债券等有价证券，以使财产增值，但出于救助基金的安全性考虑，不能为了获得高额的收益，而将救助基金投资到风险较大的股票交易、不动产投资以及企业融资中去。
（四）、其他筹措方式为补充
（1）政府财政资助
通过财政预算的方式每年有计划地给予基金一定额度的拨款。社会救助的主体应该是政府，政府的服务对象是全社会，重点是对弱势群体的服务和帮助。
（2）机动车号牌选牌费
政府通过制定政策，允许车辆所有人按规定交纳一定费用后可以自主选牌选号，对特殊号牌进行拍卖，所得款项纳入救助基金。
（3）从燃油消费税中提取一定比例的资金
通常情况下，机动车油耗越高，表明其在道路上行驶的时间(里程)越长，其发生交通事故的概率也就越大，也就是说，机动车的油耗与其发生交通事故的概率是成正比的，因此，要求油耗高的车辆承担更多的救助基金份额是合乎情理的。从燃油税中提取一定比例的资金作为救助基金的来源，还可能使投保人因为增加成本而减少驾驶，这就会使交通事故降低。
（4）发行专门彩票
五、 道路交通事故社会救助基金的垫付
（一）、请求权的行使
我国法律对交通事故受害人是否能够直接向救助基金请求补偿并无规定，只规定了公安机关交通管理部门的通知义务和医疗机构垫付申请的权利。以上两种情况实际是一种法律拟制的代理制度，由公安机关交通管理部门或医疗机构代理受害人向救助基金行使请求权，此种拟制的代理制度应该来说是符合我国大陆地区的实际，可以提高效率，使交通事故的受害者及时得到抢救费用的保障，有利于医疗机构及时抢救受害者。但根据代理的特点，本人仍有直接请求权和委托他人代自己行使的权利。故法律不应否定受害人直接向救助基金行使请求垫付抢救费用的权利。所以，笔者认为此时应采取双规并行制，规定公安机关交通管理部门的强制通知义务，赋予医疗机构主动代理和受害人及其近亲属直接请求的权利。
至于由救助基金先行垫付的丧葬费用的请求权的相关问题，因交通事故的直接受害人已死亡已不存在需要抢救的紧急性，此时，由直接受害人的遗产继承人为请求权人更为宜。
（二）、垫付条件
（1）完善垫付事由
《交强险条例》和五部委的《办法》规定了3种依法应当由救助基金垫付受害人丧葬费用、部分或者全部抢救费用的情形。参考他国和台湾地区的立法，笔者认为应当增加“未经被保险人同意使用或管理被保险汽车”的情形。
同时对于“机动车肇事后逃逸”的两种情形应加以区分。其一，在弃车逃逸的情形下，若该肇事车辆已经投保交强险，则应由承保的保险公司承担赔偿责任；若该肇事车辆未投保交强险，则当然属于救助基金垫付范围。其二，在驾车逃逸的情况下，由于肇事机动车无法查明，其是否参加了机动车第三者责任强制保险不明确，此时为保护受害人的利益，应当由社会救助基金对受害人的抢救费用等进行垫付。
（2）设立垫付前提
应当明确的是道路交通事故社会救助基金的保障程度有限，救助基金承担的是一种社会救助职能，具有显著的社会公益性，而不带有盈利、增值功能。救助基金只能对需要提供救助的交通事故受害者提供最低限度的救助，而不可能全包全揽。只有当道路交通事故中当事人及赔偿义务人暂无支付能力时，救助基金菜需垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用。
（三）、拓宽救助受害人范围
《办法》第35条规定，本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。《交强险条例》和《办法》保险机动车辆之本车人员、被保险人排除在受害人范围以外，实际上这样的受害人范围是机动车商业第三者责任保险的做法，救助基金作为公益基金，不能以商业险的范围为标准，降低基金的公共性和公平性。
1、将被保险机动车本车人员、被保险人以外的人员排除受害人行列是不公平、不人道的，这种导向会大大挫伤机动车所有人投保强制责任保险的积极性。当发生交通事故时，无论肇事车辆是否投保强制保险，包括机动车本车人员在内的受害人均应属于基金救助范围。这样无差别的对待，才是救助基金设立的应有之义。
2、香港特区政府交通意外伤亡援助委员会根据死亡者受养人的情况将死亡补助分为三类：唯一谋生者死亡，剩下受养人；谋生者死亡，剩下受养人，但家中仍有人维持生计；非谋生的父亲或母亲死亡，而家中遗下未满１５岁的子女。而我国一些省市并未出台一次性困难补助政策，即便出台相关政策的省市也均笼统地给出一次性困难给付额。香港地区这种做法值得我们借鉴。所以，笔者认为对死亡者受养人的补助也应纳入救助基金补偿范围。
    六、 道路交通事故社会救助基金的追偿
救助基金的完整运行，包括垫付和追偿两个步骤。先期的应急垫付，是对受害人有条件、暂时的救助，其下一步就是要落实追偿的权利。追偿业务作为救助基金经常性业务之一，需要进行具体的规定。
（一）、追偿范围
救助基金的追偿范围，依现行法律规定以补偿金额为限，但考虑到救助基金的公益性的特点，恶意拖还基金垫付款的行为严重危害了社会公众利益，应对这种行为进行经济上的责罚，增加被追偿责任人的经济成本，除还以基金垫付金额外，还应一并支付自垫付之时起至追偿实现之日的利息及所支出的事务性费用如鉴定费、勘验费、诉讼费等。同时，为避免双重给付，受害人从医疗保险及其他社会或商业保险处或交通事故的侵权赔偿责任人获得的支付金额，救助基金予以补偿时应当扣除，上述应扣金额若已由救助基金给付的，救助基金有权向受害人追偿。
（二）、追偿对象
依《交强险条例》第24条规定，救助基金行使代位追偿的对象应为“道路交通事故责任人”，但事实上交通事故责任人与事故损害赔偿责任人并非同一概念，法律对此有混淆。损害赔偿责任人除包括交通事故的赔偿义务人外，还应包括肇事车辆交强险承保保险人，肇事车辆商业第三者责任险承保保险人，受害人意外或医疗保险承保人和交通事故受害人本人等，对此概念漏洞法律应予以填补。
（三）、追偿的时限
依据《民法通则》第135条之规定，一般诉讼时效为二年，救助基金的追偿时限也以二年为宜。依民法规则，诉讼时效的起算点应从基金垫付之日起起算，对于肇事后逃逸的，诉讼时效期间从知道或者应当知道权利被侵害时起计算。故对于肇事逃逸案件，基金追偿时效起算点应为案件侦破之日。
七、其他辅助制度
（一）、建立救助咨询中心
借鉴英国MIB和台湾地区的先进做法，我国也应建立救助咨询中心。将汽车保险信息纳入咨询中心，供民众查询其所拥有车辆的投保情况。咨询中心应以网站的形式，将救助基金等基本资料、申请条件、申请程序、基金管理运行情况、基金累积额、垫付额、追偿额等公示于民众，让民众对基金的管理进行监督。
（二）、建立专家审核、复核及评议制度
《重庆市道路交通事故社会救助基金管理暂行办法》第二十六条：基金管理中心可以邀请医学、法律、交通工程事故处理等专家，组成专家机构加强审核。对案情复杂，伤情严重，垫付金额较大，交通事故受害人抢救时间长，对审核结论有异议的等，应当组织专家进行审查。笔者认为，重庆的做法值得借鉴，交通事故社会救助基金是一项服务民生的工程，涉及范围广，专业性强，设立专家组形式有利于化解矛盾。
结  语
随着经济的发展演进，就“行”的交通工具不断在进步，随之而来的是使用交通工具所衍生的意外事故。除自己本身的伤害或自己所有或使用的汽车损毁外，更难处理的是事故造成的第三人的伤亡。对此先进国家和地区纷纷设置保障措施以保障车祸受害人，我国亦于2003年立法通过《道路交通安全法》，并于2004年5月1日实施，迄今9年，实施效果不尽如人意。
前进性是事物变化发展的内在属性之一。在我国，作为新生事物的救助基金，现阶段或有人为设计的缺陷，或有对现实社会的不适感，但是成长、发展是不会停歇的，随着该制度的产生，学者、民众和政府会不断表现出对该制度的新鲜感，这种新鲜感是对制度的思考和完善。在建设法治中国的道路上，披荆斩棘是常态，破除旧思想、伪人本是必然之路。救助基金制度的完善会为美丽中国、法治中国的建设增色添彩，会为“中国梦”的构筑凝聚人心。我相信，救助基金对社会进步、人性发展并不是镜花水月，让我们指日而待，它确实正在发生。
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